Testo dell'articoloVigente
Art. 1 D.Lgs. 201/2022 – Oggetto
Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201)
1. Il presente decreto ha per oggetto la disciplina generale dei servizi di interesse economico generale prestati a livello locale.
2. Il presente decreto stabilisce principi comuni, uniformi ed essenziali, in particolare i principi e le condizioni, anche economiche e finanziarie, per raggiungere e mantenere un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità, la parità di trattamento nell’accesso universale e i diritti dei cittadini e degli utenti.
3. Il presente decreto assicura, nel rispetto del diritto dell’Unione europea e ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, la tutela e la promozione della concorrenza, la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione dei servizi per gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse economico generale di livello locale.
4. Il presente decreto, nell’ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, individua le funzioni fondamentali di indirizzo, controllo e regolazione degli enti locali relative ai servizi di interesse economico generale di livello locale, al fine di assicurare l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale e territoriale.
5. Le disposizioni del presente decreto costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica e sono applicate nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
In sintesi
Indice dei contenuti
Funzione e collocazione sistematica dell'articolo
L'articolo 1 del D.Lgs. 201/2022 assolve la funzione tipica di una norma di oggetto: delimita il campo di applicazione del testo unico e ne chiarisce le finalità di fondo. Si tratta della prima codificazione organica dei servizi pubblici locali di rilevanza economica nell'ordinamento italiano, adottata in attuazione della delega contenuta nella legge 5 agosto 2022, n. 118 (legge annuale per il mercato e la concorrenza). Il legislatore ha scelto di costruire il decreto intorno alla nozione europea di servizio di interesse economico generale (SIEG) di livello locale, allineandosi al lessico del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e alla consolidata elaborazione della Commissione europea in materia.
I quattro pilastri dell'oggetto
Il comma 1 enuncia la materia: la «disciplina generale» dei SIEG locali. Il termine «generale» non è casuale: il decreto si sovrappone alle normative di settore (rifiuti, trasporto pubblico locale, servizio idrico, ecc.) senza sostituirle, ma con efficacia prevalente in caso di contrasto, salvo specifiche norme di salvaguardia della disciplina settoriale (cfr. art. 4). Il comma 2 specifica il contenuto sostanziale: i principi comuni relativi a qualità, sicurezza, accessibilità economica e fisica, continuità, non discriminazione e diritti degli utenti. Il comma 3 ancora il decreto ai valori europei della concorrenza, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, proiettando il testo unico nel quadro dell'articolo 106, paragrafo 2, TFUE, che consente deroghe alle norme sulla concorrenza solo nei limiti necessari all'adempimento della specifica missione del servizio pubblico. Il comma 4 individua nel decreto anche uno strumento di esercizio della competenza legislativa esclusiva statale in materia di funzioni fondamentali degli enti locali (art. 117, comma 2, lett. p, Cost.) e di tutela della concorrenza (art. 117, comma 2, lett. e, Cost.).
Il riparto costituzionale delle competenze
Il doppio ancoraggio costituzionale - lett. e) e lett. p) dell'art. 117, comma 2, Cost. - ha una precisa valenza sistematica. La Corte costituzionale ha più volte riconosciuto che la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica rientra nella materia «tutela della concorrenza» di competenza esclusiva statale, giacché il mercato dei servizi pubblici non è divisibile in tanti comparti regionali e richiede regole uniformi sull'accesso e sulle modalità di affidamento. Al tempo stesso, il riferimento alle «funzioni fondamentali» degli enti locali consente allo Stato di fissare il nucleo irriducibile delle competenze comunali in materia, impedendo alle regioni di erodere spazi decisionali degli enti locali riconosciuti come essenziali dall'ordinamento.
Norme fondamentali di riforma economico-sociale e regioni speciali
Il comma 5 qualifica le disposizioni del decreto come «norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica», categoria che nella giurisprudenza costituzionale funge da limite all'autonomia delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano. Tali enti non possono ignorare il decreto, ma lo applicano compatibilmente con i propri statuti e con le relative norme di attuazione, incluse quelle adottate in riferimento alla riforma del Titolo V attuata dalla legge cost. 3/2001. Si tratta di un bilanciamento consolidato tra uniformità del mercato interno e rispetto delle autonomie differenziate.
Rilevanza pratica per imprese e operatori
Per un operatore economico che intenda partecipare a gare per l'affidamento di servizi pubblici locali, l'articolo 1 è il punto di partenza per comprendere il quadro normativo di riferimento. Il decreto impone agli enti locali obblighi di procedura, motivazione e trasparenza che, se non rispettati, espongono i provvedimenti di affidamento a impugnativa. Allo stesso tempo, la tutela della concorrenza e la libertà di stabilimento enunciate al comma 3 sono parametri che l'AGCM e i giudici amministrativi possono utilizzare per censurare affidamenti diretti illegittimi o barriere all'accesso al mercato.
Casi pratici
Caso 1: Comune che invoca la normativa regionale contro il decreto
Il Comune di Terravecchia ha adottato un regolamento sui servizi pubblici locali fondato su una legge regionale che disciplina in modo difforme le modalità di affidamento. L'operatore Alfa S.p.A., escluso dalla procedura, impugna il regolamento davanti al TAR sostenendo che il D.Lgs. 201/2022 - in quanto norma fondamentale di riforma economico-sociale - prevale sulla legge regionale in conflitto, ai sensi dell'art. 1, comma 1 (in combinato con l'art. 4). Il TAR accoglie il ricorso: le disposizioni del decreto costituiscono disciplina generale prevalente sulle fonti regionali non derogatorie.
Caso 2: Operatore europeo che lamenta restrizioni alla libertà di stabilimento
Operatore Beta, con sede in Germania, partecipa alla gara per la gestione del servizio di igiene urbana del Comune di Altopiano. Il bando prevede un requisito di iscrizione a un albo regionale non armonizzato, di fatto inaccessibile agli operatori stranieri. Beta contesta la clausola richiamando l'art. 1, comma 3, del D.Lgs. 201/2022, che garantisce la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi per gli operatori interessati alla gestione di SIEG locali. Il responsabile del procedimento, su parere dell'ufficio legale, elimina il requisito discriminatorio e ripubblica il bando.
Caso 3: Regione a statuto speciale e adattamento del decreto
La Regione Autonoma Valle d'Aosta ha emanato una legge regionale che disciplina i servizi pubblici locali in modo parzialmente difforme dal D.Lgs. 201/2022, invocando lo statuto speciale. Il Governo impugna la legge dinanzi alla Corte costituzionale. La Regione eccepisce che il comma 5 dell'art. 1 consente l'applicazione del decreto «compatibilmente con i rispettivi statuti». Il nodo è se la difformità sia mera adattazione oppure contrasto sostanziale con i principi fondamentali di concorrenza: la Corte è chiamata a delimitare lo spazio di autonomia regionale rispetto al nucleo inderogabile della riforma.
Domande frequenti
Il D.Lgs. 201/2022 si applica a tutti i servizi pubblici locali senza eccezioni?
No. Il decreto detta la disciplina generale e si applica in via di principio a tutti i SIEG locali, ma prevede specifiche clausole di salvaguardia per alcune normative di settore (trasporto pubblico locale, servizio idrico, rifiuti, distribuzione gas ed energia elettrica). In caso di contrasto, il decreto prevale sulle norme di settore, salvo le eccezioni espressamente previste (art. 4).
Perché il decreto richiama contemporaneamente l'art. 117 lett. e) e lett. p) della Costituzione?
L'art. 117, comma 2, lett. e) attribuisce allo Stato la competenza esclusiva sulla tutela della concorrenza, che impone regole uniformi sull'accesso al mercato dei servizi pubblici locali. La lett. p) riguarda le funzioni fondamentali degli enti locali, che lo Stato può definire anche in deroga alla competenza legislativa regionale. Il duplice titolo di legittimazione rafforza la copertura costituzionale del decreto.
Le regioni a statuto ordinario possono disciplinare diversamente i servizi pubblici locali?
Hanno margini molto limitati. Poiché la disciplina rientra nella competenza esclusiva statale sulla tutela della concorrenza, le regioni non possono introdurre regole difformi che limitino l'accesso al mercato o che alterino le modalità di affidamento fissate dal decreto. Possono esercitare funzioni di organizzazione e coordinamento nei limiti indicati dal decreto stesso.
Cosa si intende per 'norme fondamentali di riforma economico-sociale'?
È una categoria elaborata dalla giurisprudenza costituzionale per indicare disposizioni che, per il loro contenuto e la loro portata sistematica, si impongono anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome, le quali non possono derogarvi con le proprie fonti, ma solo adattarle compatibilmente con i rispettivi statuti.
Quali sono le conseguenze pratiche per un operatore privato della garanzia di libertà di stabilimento prevista dall'art. 1, comma 3?
L'operatore può contestare bandi che prevedano requisiti discriminatori o sproporzionati capaci di ostacolare l'accesso al mercato degli operatori di altri Stati membri dell'UE. La norma rafforza la base giuridica per i ricorsi amministrativi e per le segnalazioni all'AGCM in caso di barriere all'accesso ai mercati locali dei servizi pubblici.