Art. 46 DPR 445/2000 — Dichiarazioni sostitutive di certificazioni

Commento

La dichiarazione sostitutiva di certificazione: struttura e funzione

L'art. 46 del DPR 445/2000 è la norma cardine dell'intero sistema italiano di semplificazione documentale. Esso consente al privato di sostituire — con una propria dichiarazione scritta e firmata — il certificato che, in assenza della norma, dovrebbe essere rilasciato da un ente pubblico (Comune, Università, Camera di Commercio, Agenzia delle Entrate, Ministeri). La dichiarazione non è un atto «secondario» rispetto al certificato: ha lo stesso valore giuridico probatorio nei confronti della pubblica amministrazione e dei privati gestori di pubblici servizi che vi sono tenuti per legge.

Il meccanismo è semplice: il cittadino dichiara, sotto la propria responsabilità, un fatto o una qualità personale che potrebbe essere attestata da un'amministrazione. L'elenco dell'art. 46 è tassativo — non si può autocertificare qualunque cosa, ma solo quanto previsto dalla norma. Per tutto ciò che non rientra in tale elenco, si ricorre alla dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà (art. 47), che copre i fatti «non compresi in alcun albo, lista o registro pubblico» o di cui il dichiarante ha diretta conoscenza ma che non sono certificabili da un'amministrazione.

La distinzione fondamentale: art. 46 versus art. 47

Comprendere la differenza tra le due dichiarazioni sostitutive è essenziale per applicare correttamente il Testo unico. L'art. 46 riguarda esclusivamente stati, qualità personali e fatti che potrebbero essere certificati da una pubblica amministrazione: la residenza (certificata dall'anagrafe), il titolo di studio (certificato dall'università o dalla scuola), le iscrizioni ad albi (certificate dagli ordini professionali), l'assenza di condanne (attestata dal casellario giudiziale), e così via per tutti i punti da a) a ee) del comma 1.

L'art. 47, invece, riguarda fatti che non formano oggetto di registri pubblici o che riguardano terzi: ad esempio, la qualità di erede, la convivenza di fatto, la perdita di un documento, la conformità di una copia. La dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà richiede una forma più solenne: deve essere resa dinanzi a un funzionario della PA o sottoscritta e allegata a copia del documento di identità, oppure inviata via posta o in via telematica. In entrambi i casi, la responsabilità del dichiarante è la medesima.

L'elenco tassativo dell'art. 46: analisi delle voci principali

Il comma 1 dell'art. 46 enumera lettere dalla a) alla ee) le situazioni autocertificabili. Vale la pena soffermarsi sulle più rilevanti nella pratica quotidiana:

• Dati anagrafici di base (lett. a–d). Data e luogo di nascita, residenza, cittadinanza, godimento dei diritti civili e politici: sono i dati più frequentemente richiesti in qualsiasi domanda amministrativa. Prima del DPR 445/2000, ogni procedimento richiedeva il certificato di residenza o il certificato di nascita; oggi basta la dichiarazione.
• Stato civile e famiglia (lett. e–h). Lo stato di celibe, coniugato, vedovo, lo stato di famiglia, l'esistenza in vita e la nascita di figli o il decesso di familiari. Questi dati, fondamentali per le pratiche INPS, INAIL e per i bonus familiari, sono ora autocertificabili con effetto immediato.
• Titolo di studio e qualifiche professionali (lett. m–n). Il titolo di studio e gli esami sostenuti, le qualifiche professionali, le abilitazioni e le specializzazioni: una delle aree di maggiore impatto pratico, soprattutto nei concorsi pubblici e nelle domande di iscrizione ad albi. L'art. 46, letto insieme all'art. 39 DPR 445/2000, permette ai candidati di non produrre diplomi originali nelle selezioni.
• Situazione reddituale ed economica (lett. o–p). La situazione reddituale o economica, anche ai fini di benefici previsti da leggi speciali, e l'assolvimento di obblighi contributivi: è la base per le autocertificazioni ISEE, per le domande di reddito di cittadinanza, per le riduzioni tariffarie. Va coordinata con le norme specifiche sull'ISEE (D.P.C.M. 159/2013) che richiedono la DSU (Dichiarazione Sostitutiva Unica) quale forma speciale di autocertificazione.
• Codice fiscale e partita IVA (lett. q). Ogni dato presente nell'archivio dell'anagrafe tributaria è autocertificabile: il codice fiscale, la partita IVA, ma anche informazioni su pagamenti e adempimenti fiscali. Rilevante per le imprese che partecipano a gare pubbliche.
• Assenza di condanne penali (lett. aa–bb). La dichiarazione di non aver riportato condanne penali, di non essere destinatario di misure di sicurezza o di prevenzione, e di non essere a conoscenza di essere sottoposto a procedimenti penali: una voce delicatissima, spesso richiesta nei concorsi, nei procedimenti abilitativi e nelle gare d'appalto. Il dichiarante deve essere preciso: l'art. 46, lett. aa), riguarda le condanne iscritte nel casellario giudiziale; condanne per le quali è intervenuta la riabilitazione possono non essere menzionate, ma il dichiarante deve conoscere le regole del casellario (D.P.R. 313/2002) per evitare omissioni involontarie che diventino false.
• Stato non fallimentare o in liquidazione (lett. ee). Rilevante per imprese e professionisti che partecipano ad appalti pubblici o richiedono autorizzazioni commerciali. La dichiarazione deve corrispondere alla situazione reale al momento della sottoscrizione.

Il principio di decertificazione e il divieto di richiedere certificati

L'art. 46 non si legge da solo: va coordinato con il fondamentale principio di decertificazione sancito dall'art. 40 DPR 445/2000 e rafforzato dall'art. 15 della L. 183/2011 (cd. «Collegato lavoro»). In base a questo principio, le pubbliche amministrazioni e i gestori di pubblici servizi non possono richiedere né accettare certificati per dati che già detengono o che possono acquisire d'ufficio presso altre PA. Se il cittadino vuole produrre una dichiarazione sostitutiva ex art. 46, la PA deve accettarla; se invece la PA ha già i dati in proprio possesso, deve direttamente acquisirli senza chiedere nulla al privato.

L'art. 43 DPR 445/2000 e l'art. 18 della L. 241/1990 sul procedimento amministrativo sanciscono il corrispondente obbligo di acquisizione d'ufficio: la PA deve recuperare presso le altre amministrazioni i dati necessari, anziché gravare il cittadino di ulteriori adempimenti. Questo sistema riduce i costi e i tempi dei procedimenti, in armonia con il principio del buon andamento (art. 97 Cost.) e con il principio di uguaglianza sostanziale (art. 3 Cost.), che vuole che le complicazioni burocratiche non penalizzino chi ha meno risorse o meno familiarità con i meccanismi amministrativi.

Come si redige una dichiarazione sostitutiva di certificazione

La dichiarazione non richiede forme particolari: può essere redatta su carta libera, su un modulo predisposto dall'amministrazione, oppure inserita direttamente nel corpo dell'istanza come dichiarazione contestuale. I requisiti minimi sono:

• Indicazione del dichiarante (nome, cognome, data e luogo di nascita, residenza).
• Contenuto della dichiarazione, con richiamo al fatto o alla qualità attestata, coerente con l'elenco dell'art. 46.
• Sottoscrizione del dichiarante. Non è necessaria l'autenticazione della firma, ma deve essere allegata copia di un documento di riconoscimento in corso di validità (art. 38, comma 3 DPR 445/2000).
• Indicazione, anche implicita, che si tratta di dichiarazione resa ai sensi del DPR 445/2000.

Nelle domande telematiche presentate tramite portali della PA con accesso SPID o CIE, la firma elettronica identifica il dichiarante senza necessità di allegare il documento di identità.

I controlli della PA e la verifica delle dichiarazioni

Il sistema delle autocertificazioni regge sulla responsabilità del dichiarante e sulla capacità della PA di effettuare controlli credibili. L'art. 71 DPR 445/2000 obbliga le PA a verificare, anche a campione, la veridicità delle dichiarazioni sostitutive. Per le dichiarazioni più rilevanti — come l'assenza di condanne nei concorsi o i dati reddituali per i benefici — i controlli devono essere sistematici, non meramente casuali.

La verifica avviene di norma contattando direttamente l'ente certificante (Comune, Registro delle Imprese, casellario giudiziale, Agenzia delle Entrate) e acquisendo d'ufficio il dato. Se il controllo rivela la falsità della dichiarazione, scattano le conseguenze descritte nel paragrafo successivo.

Sanzioni per la dichiarazione falsa: art. 75 e art. 76

Il sistema delle autocertificazioni ha una contropartita ferma: chi dichiara il falso non si sottrae alla responsabilità invocando la mancanza di autenticazione o la «buona fede». L'art. 75 DPR 445/2000 prevede la decadenza ipso iure dai benefici conseguiti sulla base della dichiarazione non veritiera: l'assunzione a concorso, il contributo economico, l'autorizzazione commerciale, l'abilitazione professionale vengono annullati con effetto retroattivo.

L'art. 76 DPR 445/2000 rinvia alle disposizioni del codice penale sulle dichiarazioni mendaci: in particolare, l'art. 483 c.p. (falso ideologico in atto pubblico) per le falsità nei confronti delle PA, l'art. 495 c.p. (false dichiarazioni a un pubblico ufficiale sull'identità personale) e l'art. 496 c.p. (false dichiarazioni sulla propria qualità personale). Le pene variano dalla multa alla reclusione a seconda della gravità del fatto e della disposizione applicabile. L'art. 76 DPR 445/2000 specifica che se il fatto non costituisce più grave reato, si applicano comunque queste norme: il richiamo è dunque a titolo minimo, potendo concorrere reati più gravi (es. art. 640 c.p. per truffa aggravata ai danni dello Stato in caso di indebita percezione di benefici economici).

Applicabilità ai privati gestori di pubblici servizi

L'art. 2 DPR 445/2000 estende l'obbligo di accettare le dichiarazioni sostitutive anche ai privati che gestiscono pubblici servizi (banche per il credito agevolato, assicurazioni per agevolazioni pubbliche, Enel, ENI e altri gestori di servizi essenziali). I privati non soggetti all'obbligo di legge possono comunque accettare le autocertificazioni, ma non vi sono tenuti: in questo caso, il sistema si applica solo su base volontaria.

Il quadro costituzionale e il coordinamento con il procedimento amministrativo

Il sistema dell'art. 46 affonda le radici in tre pilastri costituzionali. L'art. 97 Cost. (buon andamento e imparzialità della PA) impone che i procedimenti siano condotti nel modo più efficiente e meno gravoso per i cittadini: la decertificazione è diretta attuazione di questo principio. L'art. 3 Cost., comma 2, impone di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano la libertà e l'uguaglianza dei cittadini: una burocrazia pesante basata su certificati si trasforma in un ostacolo reale per chi ha meno tempo, meno risorse o meno accesso ai servizi. Infine, il diritto di accedere agli uffici pubblici e ai pubblici servizi in condizioni di eguaglianza (art. 51 Cost.) impone che le formalità documentali non diventino un filtro selettivo irrazionale.

Sul piano del procedimento amministrativo, l'art. 18 della L. 241/1990 stabilisce che le PA non possono richiedere documenti che il richiedente ha già prodotto o che la stessa o altra PA è tenuta a certificare. L'art. 43 DPR 445/2000 traduce questo principio in un obbligo di acquisizione d'ufficio: il funzionario che chiede un certificato in luogo della dichiarazione sostitutiva viola l'art. 74 DPR 445/2000 e commette violazione dei doveri d'ufficio, con possibili conseguenze disciplinari.