- Il difetto di competenza è rilevabile d'ufficio dal giudice in primo grado finché la causa non è decisa; in appello è rilevabile solo se dedotto con specifico motivo di gravame.
- In presenza di domanda cautelare, il giudice decide prima sulla competenza: se la declina, non può pronunciarsi sulla misura cautelare.
- In assenza di domanda cautelare, l'incompetenza può essere eccepita dalla parte entro il termine di costituzione in giudizio; il presidente fissa camera di consiglio per la pronuncia immediata.
- Il giudice incompetente provvede con ordinanza, indica il giudice ritenuto competente e assegna trenta giorni (perentori) per la riassunzione.
- I provvedimenti cautelari pronunciati dal giudice incompetente perdono efficacia entro trenta giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza che regola la competenza.
- La domanda cautelare può essere riproposta al giudice dichiarato competente senza preclusioni.
Testo dell'articoloVigente
Art. 15 Codice del Processo Amministrativo — Rilievo dell’incompetenza
D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 — Codice del processo amministrativo
1. Il difetto di competenza è rilevato d’ufficio finché la causa non è decisa in primo grado. Nei giudizi di impugnazione esso è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla competenza.
2. In ogni caso il giudice decide sulla competenza prima di provvedere sulla domanda cautelare e, se non riconosce la propria competenza ai sensi degli articoli 13 e 14, non decide sulla stessa.
3. In mancanza di domanda cautelare, il difetto di competenza può essere eccepito entro il termine previsto per la costituzione in giudizio. Il presidente fissa la camera di consiglio per la pronuncia immediata sulla questione di competenza. Si osserva il procedimento di cui all’articolo 87, comma 3.
4. Il giudice provvede con ordinanza, nei casi di cui ai commi 2 e 3. Se dichiara la propria incompetenza, indica il giudice ritenuto competente. Se, nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione di tale ordinanza, la causa è riassunta davanti al giudice dichiarato competente, il processo continua davanti al nuovo giudice. Salvo quanto previsto al comma 6, la riassunzione preclude alla parte che l’ha effettuata la proposizione del regolamento di competenza.
5. L’ordinanza che pronuncia sulla competenza senza decidere sulla domanda cautelare è impugnabile esclusivamente con il regolamento di competenza di cui all’articolo 16. Il giudice dinanzi al quale la causa è riassunta, se ritiene di essere a sua volta incompetente, richiede d’ufficio il regolamento di competenza. L’ordinanza che pronuncia sulla competenza e sulla domanda cautelare può essere impugnata col regolamento di competenza, oppure nei modi ordinari quando insieme con la pronuncia sulla competenza si impugna quella sulla domanda cautelare.
6. In pendenza del regolamento di competenza la domanda cautelare si propone al giudice indicato come competente nell’ordinanza di cui al comma 4, che decide in ogni caso, fermo restando quanto disposto dal comma 7.
7. I provvedimenti cautelari pronunciati dal giudice dichiarato incompetente perdono efficacia alla scadenza del termine di trenta giorni dalla data di pubblicazione dell’ordinanza che regola la competenza.
8. La domanda cautelare può essere riproposta al giudice dichiarato competente.
9. Le disposizioni di cui ai commi 7 e 8 si applicano anche ai provvedimenti cautelari pronunciati dal giudice privato del potere di decidere il ricorso dall’ordinanza presidenziale di cui all’articolo 47, comma 2.
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Commento
Ratio e collocazione sistematica
L'art. 15 del codice del processo amministrativo disciplina in modo organico il regime processuale del rilievo dell'incompetenza, tracciando le modalità con cui il difetto di competenza può emergere nel giudizio — sia per iniziativa del giudice sia per eccezione di parte — e le conseguenze che ne derivano, con particolare riguardo alla tutela cautelare. La norma si coordina strettamente con l'art. 13, che enuncia il criterio ordinario di competenza territoriale, con l'art. 14, che individua le ipotesi di competenza funzionale inderogabile, e con l'art. 16, dedicato al regolamento di competenza. Il sistema complessivo mira a garantire il principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.) e il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva (artt. 24 e 113 Cost.), evitando che questioni di riparto di competenza si traducano in un diniego di giustizia sostanziale, specie in sede cautelare.
Rilievo d'ufficio e limiti temporali
Il comma 1 enuncia la regola fondamentale: il difetto di competenza è rilevato d'ufficio finché la causa non è decisa in primo grado. La norma non distingue tra incompetenza territoriale ordinaria e competenza funzionale inderogabile: in entrambi i casi il giudice è legittimato — e obbligato — a verificare la propria competenza prima di decidere nel merito. Il limite temporale del «primo grado non ancora deciso» è di carattere processuale: una volta emessa la sentenza di primo grado, l'incompetenza non può più essere rilevata d'ufficio; può, invece, essere dedotta come motivo di gravame in appello, ma solo se il ricorrente introduce uno specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo esplicito o anche soltanto implicito, abbia statuito sulla competenza. Questa modulazione risponde al principio del giudicato interno: ove la questione di competenza non sia stata fatta valere in appello, la pronuncia di primo grado sul punto — anche se implicita — passa in giudicato.
Competenza e tutela cautelare: un rapporto di priorità logica
Il comma 2 introduce una regola di priorità logica e cronologica particolarmente rilevante sul piano pratico: se è stata proposta domanda cautelare, il giudice deve decidere prima sulla competenza, e soltanto se si riconosce competente può provvedere sulla misura cautelare. La ratio è evidente: sarebbe contraddittorio che un giudice incompetente adottasse misure cautelari incisive nella sfera giuridica delle parti e dell'Amministrazione, interferendo con l'esercizio del potere pubblico su materie non rientranti nel proprio ambito di cognizione. La norma non esclude, tuttavia, che il giudice possa compiere una sommaria verifica della competenza in tempi rapidissimi, quando l'urgenza della misura cautelare lo imponga: la sequenza logica rimane ferma, ma può esaurirsi nella medesima camera di consiglio.
Rilievo in assenza di domanda cautelare: termini e procedura
Il comma 3 disciplina il caso in cui la questione di competenza sorga in assenza di domanda cautelare. In tale ipotesi, il difetto di competenza può essere eccepito dalla parte «entro il termine previsto per la costituzione in giudizio»: si tratta di un termine decadenziale, il cui mancato rispetto determina una forma di acquiescenza processuale alla competenza del giudice adito. La disposizione presuppone un regime differente rispetto alla competenza funzionale inderogabile, per la quale il rilievo d'ufficio rimane sempre possibile. Una volta proposta l'eccezione, il presidente fissa la camera di consiglio per la pronuncia immediata sulla questione, osservando il procedimento di cui all'art. 87, comma 3, c.p.a.: questa accelerazione procedimentale consente di risolvere la questione pregiudiziale senza attendere la trattazione nel merito, evitando inutili attività processuali davanti al giudice eventualmente incompetente.
L'ordinanza di incompetenza e la riassunzione
Il comma 4 regola il contenuto dell'ordinanza con cui il giudice dichiara la propria incompetenza: essa deve indicare il giudice ritenuto competente e produce l'effetto di aprire un termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione per la riassunzione del giudizio davanti al giudice indicato. Se la riassunzione avviene nel termine, il processo continua davanti al nuovo giudice con piena continuità: le attività processuali già compiute conservano efficacia, e si evita la decadenza dall'azione. La riassunzione, però, preclude alla parte che l'ha effettuata la proposizione del regolamento di competenza (salvo il caso del comma 6, in cui il regolamento è già pendente). Il comma 5 specifica il regime delle impugnazioni: l'ordinanza che si pronuncia solo sulla competenza è impugnabile esclusivamente con il regolamento di competenza ex art. 16 c.p.a.; se invece l'ordinanza si pronuncia anche sulla domanda cautelare, la parte può scegliere tra il regolamento di competenza e i modi ordinari di impugnazione. Il giudice della riassunzione che ritenga di essere a sua volta incompetente deve richiedere d'ufficio il regolamento, impedendo un rimbalzo indefinito tra TAR.
Sorte dei provvedimenti cautelari e tutela interinale
I commi 7 e 8 affrontano uno dei profili più delicati della materia: la sorte delle misure cautelari adottate dal giudice poi dichiaratosi incompetente. La regola è che tali provvedimenti perdono efficacia alla scadenza del termine di trenta giorni dalla data di pubblicazione dell'ordinanza che regola la competenza — sia essa l'ordinanza del TAR adito sia quella del Consiglio di Stato in sede di regolamento. Questo meccanismo di caducazione automatica tutela l'ordinamento dall'incoerenza di misure cautelari persistenti fondate su una cognizione illegittimamente esercitata, ma al tempo stesso espone il ricorrente al rischio di una finestra temporale in cui la tutela cautelare viene meno. Il rimedio è offerto dal comma 8: la domanda cautelare può essere riproposta al giudice dichiarato competente, senza alcuna preclusione. Il comma 9 estende questa disciplina anche ai casi in cui il giudice sia stato privato del potere di decidere il ricorso dall'ordinanza presidenziale di cui all'art. 47, comma 2, c.p.a. — relativo alle misure cautelari monocratiche d'urgenza — garantendo coerenza sistematica del regime.
Casi pratici
Caso 1: Eccezione di incompetenza con domanda cautelare pendente
Tizio impugna davanti al TAR Campania un decreto ministeriale di revoca di un'autorizzazione e chiede contestualmente la sospensione cautelare del provvedimento. L'Amministrazione resistente eccepisce il difetto di competenza, sostenendo che la materia rientra nella competenza funzionale del TAR Lazio. Il TAR Campania, in applicazione dell'art. 15, comma 2, c.p.a., esamina preliminarmente la questione di competenza: riconosciuto il difetto, emette ordinanza dichiarando la propria incompetenza e indicando il TAR Lazio come giudice competente, senza pronunciarsi sulla domanda cautelare. Tizio deve riassumere il giudizio a Roma entro trenta giorni e riproporre lì la misura cautelare.
Caso 2: Decadenza dall'eccezione di incompetenza in assenza di cautelare
Caio propone ricorso al TAR Toscana avverso un provvedimento del Comune di Firenze senza chiedere misure cautelari. L'Amministrazione si costituisce in giudizio senza eccepire l'incompetenza territoriale, pur ritenendo che il criterio dell'art. 13 c.p.a. avrebbe dovuto radicare la competenza altrove. Non avendo sollevato l'eccezione entro il termine di costituzione previsto dall'art. 15, comma 3, il Comune decade dal diritto di far valere l'incompetenza, e il TAR Toscana procede alla trattazione del merito senza ulteriori questioni di rito.
Caso 3: Perdita di efficacia della cautelare e riproposizione
Sempronio ottiene dal TAR Piemonte la sospensione di un bando di gara, ma il TAR si dichiara successivamente incompetente con ordinanza, indicando il TAR Liguria. Trascorsi trenta giorni dalla pubblicazione dell'ordinanza, la misura cautelare decade automaticamente ai sensi dell'art. 15, comma 7, c.p.a. Sempronio, a rischio di subire l'aggiudicazione definitiva della gara nel frattempo, riassume il giudizio davanti al TAR Liguria e ripropone immediatamente la domanda cautelare ai sensi del comma 8, ottenendo una nuova misura sospensiva nelle more della trattazione collegiale.
Domande frequenti
Entro quando può essere rilevato d'ufficio il difetto di competenza?
In primo grado, in qualsiasi momento fino alla decisione del merito. In appello, invece, il difetto di competenza è rilevabile solo se dedotto con uno specifico motivo di gravame dalla parte interessata.
Cosa succede alla domanda cautelare se il giudice si dichiara incompetente?
Il giudice incompetente non può decidere sulla domanda cautelare; deve prima pronunciarsi sulla competenza e, se la declina, la parte deve riassumere il giudizio davanti al giudice competente e proporre nuovamente la domanda cautelare.
I provvedimenti cautelari già emessi perdono efficacia con la dichiarazione di incompetenza?
Sì: ai sensi dell'art. 15, comma 7, c.p.a., i provvedimenti cautelari del giudice dichiarato incompetente cessano di produrre effetti trenta giorni dopo la pubblicazione dell'ordinanza che regola la competenza.
Posso riproporre la domanda cautelare al giudice competente?
Sì, il comma 8 dell'art. 15 lo consente espressamente e senza preclusioni: la domanda cautelare può essere ripresentata al giudice indicato come competente nell'ordinanza.
Quanto tempo ho per riassumere il giudizio dopo che il TAR si è dichiarato incompetente?
Il termine è perentorio: trenta giorni dalla comunicazione dell'ordinanza che dichiara l'incompetenza. Se non si riassume entro questo termine, il processo si estingue.
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