Art. 2 Codice del Processo Amministrativo — Giusto processo

Commento

Ratio e collocazione nel codice

L'art. 2 del c.p.a. è la norma che trasfonde nel processo amministrativo i canoni del giusto processo enunciati dall'art. 111 della Costituzione, introdotto con la riforma del 1999. La sua collocazione nel Titolo I («Principi generali»), immediatamente dopo l'art. 1 sull'effettività, non è casuale: i due articoli formano una coppia inscindibile, poiché il processo che realizza la tutela piena ed effettiva lo fa attraverso le forme del giusto processo. Un processo che violi la parità delle parti, che comprima il contraddittorio o che si prolunghi per decenni non è semplicemente inefficiente, è radicalmente ingiusto.

Parità delle parti e contraddittorio

Il primo comma enuncia tre principi strettamente connessi. La parità delle parti è una conquista di non poco momento nel processo amministrativo, storicamente caratterizzato da una posizione di supremazia strutturale dell'amministrazione. In sede processuale, la parità non significa naturalmente che privato e pubblica amministrazione abbiano gli stessi poteri sostanziali — l'amministrazione continua a essere titolare di potere — ma che nei confronti del giudice si trovino in condizione di uguaglianza: medesimi oneri di allegazione e prova, medesimi termini per il deposito di memorie, medesima possibilità di ricorrere ai mezzi istruttori previsti dal codice.

Il contraddittorio è uno dei pilastri del processo equo anche nella dimensione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (art. 6 CEDU). Nel processo amministrativo il contraddittorio si realizza in vari momenti: nella notifica del ricorso alle controparti (art. 41 c.p.a.), nella fissazione dell'udienza con congruo anticipo, nella parità dei termini per il deposito di documenti e memorie, nel diritto di replica. Una pronuncia emessa senza che le parti abbiano avuto modo di interloquire su tutti i profili rilevanti è affetta da nullità o da illegittimità derivante dalla violazione del diritto di difesa.

Il giusto processo nella sua accezione costituzionale comprende, oltre ai profili già citati, la terzietà e l'imparzialità del giudice, il diritto alla prova e il diritto al contraddittorio nella formazione della prova. Nel processo amministrativo tali principi si declinano, tra l'altro, nelle norme sull'astensione e sulla ricusazione del giudice (art. 18 c.p.a.), nelle regole sull'istruttoria (artt. 63-68 c.p.a.) e nel divieto di pronunciare su domande non proposte (corrispondenza tra chiesto e pronunciato).

Ragionevole durata e cooperazione

Il comma 2 dell'art. 2 c.p.a. è una norma originale rispetto agli altri codici di rito italiani: impone a giudice e parti di cooperare per la realizzazione della ragionevole durata del processo. La formulazione è significativa perché attribuisce la responsabilità della durata non solo agli organi giurisdizionali ma anche alle parti, inducendo comportamenti processuali leali e non dilatatori.

Sul versante del giudice, la cooperazione si traduce nell'obbligo di governare attivamente il processo: fissare udienza in tempi ragionevoli, evitare rinvii ingiustificati, decidere le questioni preliminari con tempestività. Sul versante delle parti, la cooperazione implica il rispetto dei principi di sinteticità degli atti (art. 3 c.p.a.), la rinuncia a tattiche dilatorie, l'utilizzo oculato degli strumenti processuali. I riti accelerati previsti dal c.p.a. — rito abbreviato comune (art. 119), rito appalti (art. 120), rito elettorale, rito silenzio (art. 117) — sono essi stessi espressione del canone della ragionevole durata, calibrati su tipologie di controversie che per la loro natura richiedono definizione celere.

La ragionevole durata del processo è anche un diritto del privato azionabile: in caso di irragionevole lunghezza del giudizio amministrativo, il danneggiato può proporre la cosiddetta «domanda Pinto» ai sensi della L. 24 marzo 2001, n. 89, chiedendo l'equa riparazione per la durata non ragionevole. La mancata cooperazione delle parti al celere svolgimento del processo può essere valutata dal giudice in sede di liquidazione dell'equa riparazione.

Rapporto con il diritto europeo e convenzionale

Il giusto processo non è solo un valore costituzionale interno ma anche una garanzia riconosciuta a livello sovranazionale. L'art. 6 CEDU tutela il diritto a un equo processo in un tempo ragionevole dinanzi a un tribunale indipendente e imparziale. La Corte europea dei diritti dell'uomo ha ripetutamente condannato l'Italia per la durata irragionevole dei giudizi, includendo in tali pronunce anche il processo amministrativo. L'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, che include il diritto a un rimedio effettivo e a un processo equo, è ulteriore fonte di rafforzamento del principio.

La combinazione tra art. 1 (effettività) e art. 2 (giusto processo) del c.p.a. riflette la consapevolezza del legislatore del 2010 che una tutela effettiva non può prescindere dalla qualità del processo attraverso cui essa si realizza: non basta che esista un rimedio in astratto, è necessario che quel rimedio sia accessibile, imparziale, celere e rispettoso del diritto di difesa delle parti.

Profili pratici e applicativi

In chiave applicativa, i principi dell'art. 2 c.p.a. rilevano in numerosi contesti. Nelle udienze camerali per le misure cautelari, il rispetto del contraddittorio impone che le parti siano sentite prima di ogni decisione, salvo il caso della misura monocratica ante causam dove l'urgenza lo consente, con riserva di conferma collegiale. Nelle controversie di merito, il giudice non può fondare la propria decisione su argomenti non prospettati dalle parti senza assegnare loro un termine per interloquire sul punto, pena la violazione del contraddittorio. La disciplina dei termini perentori per il deposito di memorie e repliche (art. 73 c.p.a.) garantisce la parità delle parti e il rispetto del contraddittorio nella fase predecisoria.