Art. 217 TULPS — Dichiarazione dello stato di guerra e poteri militari

Commento

Posizione sistematica e ratio

L'art. 217 TULPS rappresenta il gradino più alto nella scala dei poteri emergenziali delineata dal titolo V. Mentre l'art. 215 attribuisce al prefetto poteri individuali di arresto e l'art. 216 conferisce al Ministro il potere di ordinanze derogatorie su scala nazionale, l'art. 217 prevede il caso in cui l'ordine pubblico non possa più essere mantenuto attraverso gli ordinari apparati civili di sicurezza e richieda l'intervento diretto delle Forze Armate.

La norma risponde a una logica di sussidiarietà verticale dell'emergenza: si passa dall'autorità di pubblica sicurezza (questure, prefetture) alle forze armate solo quando risulta necessario. Nella storia del diritto italiano, istituti analoghi erano già presenti nello stato d'assedio dell'ordinamento liberale e nelle leggi eccezionali del primo conflitto mondiale.

Procedimento di dichiarazione

La dichiarazione dello stato di guerra ai sensi dell'art. 217 può provenire da due soggetti. In via ordinaria, è il Ministro dell'Interno a emetterla, con il necessario assenso del Capo del Governo (nel sistema attuale, del Presidente del Consiglio dei Ministri). In via delegata, i prefetti possono dichiarare lo stato di guerra nei limiti della delega ricevuta.

In entrambi i casi, la dichiarazione avviene con decreto, atto formale che determina il momento a partire dal quale le disposizioni del titolo V operano con l'intensità massima e il comando militare acquista la titolarità dei poteri di ordinanza in materia di ordine pubblico.

Effetti: trasferimento del potere di ordinanza

Il secondo comma sancisce che, dichiarato lo stato di guerra, la facoltà di emanare ordinanze — anche derogatorie delle leggi vigenti — spetta all'autorità che ha il comando delle forze militari. Questo trasferimento determina una radicale inversione rispetto al riparto ordinario: il comandante militare non è un organo dell'amministrazione civile, ma un soggetto della catena di comando delle Forze Armate, che opera secondo le regole militari e i codici di guerra.

Le autorità civili, ai sensi dell'art. 218 (articolo successivo), continuano a funzionare per tutto quanto non attinente all'ordine pubblico. La coesistenza tra autorità civile e militare è dunque parziale: il potere di polizia passa ai militari, ma l'amministrazione ordinaria — istruzione, sanità, anagrafe, ecc. — resta nelle mani degli organi civili.

Sanzione penale

Il terzo comma rinvia al «primo capoverso dell'art. 216» per la determinazione della pena, vale a dire l'arresto non inferiore a un anno. La continuità sanzionatoria tra i diversi gradi dell'emergenza garantisce che il passaggio allo stato di guerra non crei una lacuna di tutela penale: chi viola un'ordinanza del comandante militare è punito come chi viola un'ordinanza ministeriale in stato di pericolo pubblico.

Rapporto con l'art. 78 Cost. e con il diritto di guerra

Nel sistema costituzionale vigente, la dichiarazione di guerra in senso proprio è deliberata dalle Camere ai sensi dell'art. 78 Cost. Lo stato di guerra ex art. 217 TULPS non è necessariamente identico alla dichiarazione di guerra costituzionale: può riguardare situazioni interne di gravissima turbativa dell'ordine pubblico che rendono necessario l'intervento militare, senza che vi sia un conflitto armato internazionale. Tuttavia, la norma TULPS deve essere letta in conformità alla Costituzione, che all'art. 11 ripudia la guerra come strumento di offesa e che all'art. 52 configura le Forze Armate come presidio della difesa della Patria.

Nella pratica repubblicana, non si è mai fatto ricorso all'art. 217 TULPS. L'impiego delle Forze Armate a supporto delle forze di polizia (operazioni come «Strade Sicure») è avvenuto sulla base di decreti-legge specifici, senza ricorrere alla dichiarazione di stato di guerra prevista dal TULPS.