Testo dell'articoloVigente
Art. 4 D.Lgs. 259/2003 – Obiettivi generali della disciplina di reti, servizi ed attività di comunicazione elettronica
Codice delle comunicazioni elettroniche (D.Lgs. 1 agosto 2003, n. 259)
1. L’Autorità e il Ministero, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, e fermo quanto previsto all’articolo 6 comma 3, perseguono i seguenti obiettivi generali, che non sono elencati in ordine di priorità: a) promuovere la connettività e l’accesso alle reti ad altissima capacità, comprese le reti fisse, mobili e senza fili, e il loro utilizzo da parte di tutti i cittadini e le imprese; b) promuovere la concorrenza nella fornitura delle reti di comunicazione elettronica e delle risorse correlate, compresa un’efficace concorrenza basata sulle infrastrutture, e nella fornitura dei servizi di comunicazione elettronica e dei servizi correlati; c) contribuire allo sviluppo del mercato interno rimuovendo gli ostacoli residui e promuovendo condizioni convergenti per gli investimenti e la fornitura di reti di comunicazione elettronica, servizi di comunicazione elettronica, risorse correlate e servizi correlati, sviluppando approcci normativi prevedibili e favorendo l’uso effettivo, efficiente e coordinato dello spettro radio, l’innovazione aperta, la creazione e lo sviluppo di reti transeuropee, la fornitura, la disponibilità e l’interoperabilità dei servizi paneuropei e la connettività da punto a punto (end-to-end); d) promuovere gli interessi dei cittadini, garantendo la connettività e l’ampia disponibilità e utilizzo delle reti ad altissima capacità, comprese le reti fisse, mobili e senza fili, e dei servizi di comunicazione elettronica, garantendo i massimi vantaggi in termini di scelta, prezzo e qualità sulla base di una concorrenza efficace, preservando la sicurezza delle reti e dei servizi, garantendo un livello di protezione degli utenti finali elevato e uniforme tramite la necessaria normativa settoriale e rispondendo alle esigenze, ad esempio in termini di prezzi accessibili, di gruppi sociali specifici, in particolare utenti finali con disabilità, utenti finali anziani o utenti finali con esigenze sociali particolari, nonché la scelta e l’accesso equivalente degli utenti finali con disabilità.
2. La disciplina delle reti e servizi, nonché delle attività, di comunicazione elettronica è volta altresì a: a) promuovere la semplificazione dei procedimenti amministrativi e la partecipazione ad essi dei soggetti interessati, attraverso l’adozione di procedure tempestive, non discriminatorie e trasparenti nei confronti delle imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica; b) garantire la trasparenza, pubblicità e tempestività delle procedure per la concessione dei diritti di passaggio e di installazione delle reti di comunicazione elettronica sulle proprietà pubbliche e private; c) garantire l’osservanza degli obblighi derivanti dal regime di autorizzazione generale, sia essa per l’offerta al pubblico di reti e servizi di comunicazione elettronica o per regolare le attività di comunicazione elettronica; d) garantire la fornitura del servizio universale, limitando gli effetti distorsivi della concorrenza; e) promuovere lo sviluppo in regime di concorrenza delle reti e servizi di comunicazione elettronica, ivi compresi quelli a larga banda e la loro diffusione sul territorio nazionale, dando impulso alla coesione sociale ed economica anche a livello locale; f) garantire in modo flessibile l’accesso e l’interconnessione per le reti di comunicazione elettronica a larga banda, avendo riguardo alle singole tipologie di servizio, in modo da assicurare concorrenza sostenibile, innovazione e vantaggi per i consumatori; g) garantire l’esercizio senza interruzioni od interferenze delle reti di comunicazione elettronica poste a presidio dell’ordine pubblico, nonché a salvaguardia della sicurezza ed a soccorso della vita umana (PPDR – Public Protection and Disaster Relief); h) garantire la convergenza, la interoperabilità tra reti e servizi di comunicazione elettronica e l’utilizzo di standard aperti; i) garantire il rispetto del principio di neutralità tecnologica, inteso come non discriminazione tra particolari tecnologie, non imposizione dell’uso di una particolare tecnologia rispetto alle altre e possibilità di adottare provvedimenti ragionevoli al fine di promuovere taluni servizi indipendentemente dalla tecnologia utilizzata; l) promuovere e favorire, nell’imminenza o in caso di gravi emergenze e catastrofi imminenti o in corso, attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, l’adozione di misure di autoprotezione da parte dei cittadini; m) garantire un livello di protezione degli utenti finali elevato e uniforme tramite la necessaria normativa settoriale e rispondere alle esigenze, ad esempio in termine di prezzi accessibili, di gruppi sociali specifici, in particolare utenti finali con disabilità, utenti finali anziani o utenti finali con esigenze sociali particolari e assicurare la scelta e l’accesso equivalente degli utenti finali con disabilità.
3. A garanzia dei diritti di cui all’articolo 3 e per il perseguimento degli obiettivi di cui al comma 1, gli obblighi per le imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica, disposti dal presente decreto, sono imposti secondo principi di imparzialità, obiettività, trasparenza, non distorsione della concorrenza, non discriminazione e proporzionalità.
4. La disciplina della fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica tiene conto delle norme e misure tecniche approvate in sede comunitaria, nonché dei piani e raccomandazioni approvati da organismi internazionali cui l’Italia aderisce in virtù di convenzioni e trattati.
5. Nel perseguire le finalità programmatiche specificate nel presente articolo, l’autorità nazionale di regolamentazione e le altre autorità competenti tra l’altro: a) promuovono la prevedibilità regolamentare, garantendo un approccio regolatore coerente nell’arco di opportuni periodi di revisione e attraverso la cooperazione reciproca, con il BEREC, con il RSPG e con la Commissione europea; b) garantiscono che, in circostanze analoghe, non vi siano discriminazioni nel trattamento dei fornitori di reti e servizi di comunicazione elettronica; c) applicano il diritto dell’Unione europea secondo il principio della neutralità tecnologica, nella misura in cui ciò sia compatibile con il conseguimento degli obiettivi di cui al comma 3; d) promuovono investimenti efficienti e innovazione in infrastrutture nuove e migliorate, anche garantendo che qualsiasi obbligo di accesso tenga debito conto del rischio sostenuto dalle imprese che investono e consentendo vari accordi di cooperazione tra gli investitori e le parti che richiedono accesso onde diversificare il rischio di investimento, assicurando nel contempo la salvaguardia della concorrenza nel mercato e del principio di non discriminazione; e) tengono debito conto della varietà delle condizioni attinenti all’infrastruttura, della concorrenza, della situazione degli utenti finali e, in particolare, dei consumatori nelle diverse aree geografiche all’interno del territorio dello Stato, ivi compresa l’infrastruttura locale gestita da persone fisiche senza scopo di lucro; f) impongono obblighi regolamentari ex ante unicamente nella misura necessaria a garantire una concorrenza effettiva e sostenibile nell’interesse dell’utente finale e li attenuano o revocano non appena sia soddisfatta tale condizione.
6. Il Ministero e l’Autorità, anche in collaborazione con la Commissione europea, l’RSPG e il BEREC, adottano, nello svolgimento dei compiti di regolamentazione indicati nel presente decreto, tutte le ragionevoli misure necessarie e proporzionate per conseguire gli obiettivi di cui al presente articolo. articolo precedente articolo successivo
In sintesi
Indice dei contenuti
Una bussola per le autorità di regolamentazione
L'art. 4 elenca gli obiettivi generali che AGCOM e il Ministero delle Imprese devono perseguire nell'esercizio dei propri poteri. Non si tratta di obiettivi vincolanti in senso stretto (non danno diritti soggettivi ai privati esigibili in giudizio direttamente), ma orientano l'interpretazione di tutte le misure regolamentari e costituiscono il parametro di legittimità degli atti delle autorità, rilevante in sede di impugnazione davanti al TAR o al Consiglio di Stato.
I quattro obiettivi del comma 1
Il comma 1, lett. a), pone al primo posto la promozione della connettività e dell'accesso alle reti ad altissima capacità per tutti i cittadini e le imprese, fisse, mobili e senza fili. Si tratta dell'obiettivo che guida le politiche di banda ultralarga (Piano Italia a 1 Giga, Piano Italia 5G) e gli interventi pubblici nelle aree a fallimento di mercato. La lettera b) richiede la promozione della concorrenza, con specifica menzione della concorrenza basata sulle infrastrutture (infrastructure-based competition), ritenuta più duratura e benefica rispetto alla sola concorrenza sui servizi. La lettera c) guarda al mercato interno UE: armonizzazione, investimenti, interoperabilità, servizi paneuropei e uso efficiente dello spettro. La lettera d) è dedicata alla tutela dei cittadini: massimi vantaggi in termini di scelta, prezzo e qualità grazie alla concorrenza, sicurezza delle reti, elevata protezione degli utenti finali e accessibilità per persone con disabilità, anziani e utenti con esigenze sociali particolari.
Gli obiettivi operativi del comma 2
Il comma 2 specifica obiettivi più concreti e di natura procedurale: semplificazione amministrativa e partecipazione ai procedimenti, trasparenza nelle procedure per i diritti di passaggio, osservanza degli obblighi delle autorizzazioni generali, garanzia del servizio universale, promozione dello sviluppo in concorrenza delle reti a larga banda con attenzione alla coesione sociale e territoriale, flessibilità nell'accesso e interconnessione per le reti a larga banda, continuità delle reti PPDR (Public Protection and Disaster Relief, ossia le reti per l'ordine pubblico e la protezione civile), convergenza e interoperabilità, neutralità tecnologica e protezione degli utenti finali.
I principi operativi delle autorità (comma 5)
Il comma 5 è particolarmente rilevante per chi subisce decisioni regolatorie: le autorità devono garantire prevedibilità regolamentare con approcci coerenti nel tempo (lett. a)), non discriminazione tra fornitori in circostanze analoghe (lett. b)), neutralità tecnologica (lett. c)), promozione di investimenti efficienti e innovativi garantendo che gli obblighi di accesso tengano conto del rischio d'investimento (lett. d)), attenzione alle differenze geografiche (lett. e)) e imposizione di obblighi ex ante solo nella misura necessaria per la concorrenza effettiva e sostenibile (lett. f)). Quest'ultimo principio è fondamentale: la regolamentazione asimmetrica (imposta solo alle imprese con significativo potere di mercato) deve essere proporzionata e cessare non appena la concorrenza sia reale.
Il vincolo della proporzionalità sugli obblighi
Il comma 3 stabilisce che gli obblighi imposti alle imprese ai sensi del Codice devono rispettare i principi di imparzialità, obiettività, trasparenza, non distorsione della concorrenza, non discriminazione e proporzionalità. Questo comma è spesso citato nelle impugnazioni di delibere AGCOM o provvedimenti ministeriali: un obbligo sproporzionato rispetto all'obiettivo perseguito, o discriminatorio tra operatori in condizioni analoghe, è illegittimo.
Casi pratici
Caso 1: L'operatore che impugna un obbligo regolatorio sproporzionato
L'operatore Alfa S.p.A. riceve da AGCOM una delibera che gli impone obblighi di accesso alla rete particolarmente onerosi in una zona dove è presente forte concorrenza infrastrutturale. Alfa S.p.A. ritiene che la misura contrasti con l'art. 4, comma 5, lett. f), che limita gli obblighi ex ante alla misura necessaria per garantire concorrenza effettiva. L'operatore impugna la delibera davanti al TAR Lazio, richiamando anche il principio di proporzionalità del comma 3. Il giudice amministrativo dovrà verificare se AGCOM abbia adeguatamente motivato la necessità dell'obbligo nonostante la concorrenza esistente.
Caso 2: Il comune svantaggiato che chiede l'intervento pubblico in banda ultralarga
Il sindaco di un comune montano contatta il Ministero perché nessun operatore privato ha manifestato interesse a posare la fibra nel territorio. L'art. 4, comma 1, lett. a), impone alle autorità di promuovere la connettività per tutti i cittadini, e la lettera d) richiama la coesione territoriale. Il Ministero può, ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato e sulla mappatura geografica (art. 22), designare l'area come zona a fallimento di mercato e procedere a gara pubblica per l'infrastrutturazione, come avviene nel Piano Italia a 1 Giga.
Caso 3: L'impresa che valuta se un obbligo tecnologico è legittimo
Tizio, responsabile tecnico di un operatore mobile, riceve una delibera ministeriale che impone l'uso esclusivo di una specifica tecnologia per le reti nelle aree rurali. L'art. 4, comma 5, lett. c), codifica il principio di neutralità tecnologica: le autorità non possono imporre l'uso di una particolare tecnologia rispetto alle altre senza giustificazione obiettiva. Tizio valuta con i propri legali se impugnare la delibera richiamando questo principio davanti al TAR.
Domande frequenti
Gli obiettivi dell'art. 4 sono vincolanti per le autorità?
Sì, nel senso che le autorità devono perseguirli e motivare le proprie decisioni in coerenza con essi. Tuttavia, non impongono risultati specifici garantiti ai singoli operatori o utenti: sono criteri di orientamento e parametri di legittimità che possono essere fatti valere in sede di impugnazione degli atti regolatori davanti al giudice amministrativo.
Cosa significa concorrenza basata sulle infrastrutture e perché il Codice la preferisce?
La concorrenza infrastrutturale (infrastructure-based competition) si ha quando più operatori possiedono reti proprie e competono tra loro. La concorrenza sui servizi si ha invece quando un solo operatore possiede la rete e altri la rivendono. Il Codice, seguendo la direttiva europea, predilige la concorrenza infrastrutturale perché porta a maggiori investimenti e a un settore più resiliente, pur riconoscendo che in molte aree la sola concorrenza sui servizi è realistica nel breve termine.
In che modo le persone con disabilità sono tutelate dall'art. 4?
Il comma 1, lett. d), impone alle autorità di garantire scelta e accesso equivalente agli utenti finali con disabilità, e di rispondere alle esigenze di gruppi sociali specifici tra cui utenti anziani o con esigenze sociali particolari. Queste previsioni si traducono in obblighi concreti per gli operatori di servizio universale e in norme specifiche sui contratti e sull'accessibilità dei servizi disciplinate nelle parti successive del Codice.
Cosa si intende per prevedibilità regolatoria?
La prevedibilità regolatoria (art. 4, comma 5, lett. a)) significa che le autorità devono garantire un approccio regolatore coerente nel tempo, su opportuni periodi di revisione, cooperando con le autorità degli altri Stati membri e con il BEREC. Un regolatore imprevedibile, che cambia regole spesso e senza preavviso, scoraggia gli investimenti nelle infrastrutture, che richiedono orizzonti decennali per essere redditizi.