Art. 3 D.Lgs. 174/2016 – Principio di concentrazione

Il principio di effettività come premessa

L'articolo 3 si apre con il richiamo al «principio di effettività», che costituisce la matrice da cui discende la concentrazione processuale. Il principio di effettività della tutela giurisdizionale - di matrice europea (articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; articolo 19, paragrafo 1, del Trattato sull'Unione europea) e costituzionale (articoli 24 e 113 della Costituzione) - impone che la tutela giudiziaria non sia meramente formale ma sia concretamente accessibile e idonea a dare risposta alle pretese del soggetto che agisce in giudizio. Nel processo contabile questo principio si traduce nella possibilità di ottenere, in un unico procedimento davanti al medesimo giudice, tutte le forme di tutela necessarie per la protezione degli interessi pubblici coinvolti.

La concentrazione come regola strutturale del processo contabile

Il cuore dell'articolo 3 è la regola della concentrazione: «ogni forma di tutela degli interessi pubblici e dei diritti soggettivi coinvolti» deve essere realizzata davanti al giudice contabile. Questo significa che il giudice contabile non è solo un giudice di condanna al risarcimento del danno erariale, ma può adottare misure cautelari, inibitorie e conservative, può pronunciarsi su questioni pregiudiziali e incidentali, e può liquidare in un unico giudizio più poste di danno anche di natura diversa (danno patrimoniale diretto, danno all'immagine della pubblica amministrazione, danno da disservizio). Il principio di concentrazione si coordina con quello di «pienezza» della cognizione del giudice contabile, che può conoscere di tutte le questioni necessarie per la definizione del giudizio, incluse quelle che in via incidentale investono atti amministrativi o rapporti privatistici.

Il collegamento con la ragionevole durata del processo

L'articolo 3 esplicita il nesso tra concentrazione e ragionevole durata del processo. La frammentazione delle tutele - con la necessità di promuovere giudizi separati davanti a giudici diversi per ottenere la condanna al risarcimento, la sospensione dell'atto amministrativo lesivo o la declaratoria di nullità di un contratto - avrebbe comportato un moltiplicarsi dei procedimenti con inevitabile allungamento dei tempi e rischio di contraddittorietà tra decisioni rese da giudici diversi. La concentrazione, viceversa, riduce il numero dei giudizi necessari per la tutela dell'interesse pubblico e contribuisce alla realizzazione dell'articolo 111, secondo comma, della Costituzione, che impone che «ogni processo si svolga nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale» e che «la legge ne assicura la ragionevole durata».

Diritti soggettivi e interessi pubblici nel processo contabile

L'articolo 3 menziona sia gli «interessi pubblici» sia i «diritti soggettivi coinvolti», chiarendo che la concentrazione non riguarda soltanto le posizioni giuridiche dell'amministrazione ma anche quelle dei soggetti privati che intervengono nel giudizio. Il convenuto nel giudizio di responsabilità ha un diritto soggettivo a difendersi, a produrre prove e a ottenere una decisione equa: questi diritti, garantiti dall'articolo 24 della Costituzione, devono essere tutelati nell'ambito del medesimo procedimento e non possono essere rinviati a successivi giudizi davanti ad altri giudici. In questo senso, il principio di concentrazione non serve solo all'efficienza del sistema ma anche alla tutela del convenuto, che può opporre in un unico contesto tutte le eccezioni, le prove contrarie e le richieste di riduzione dell'addebito.

Il raccordo con l'articolo 1 e il sistema dei rimedi

Il principio enunciato nell'articolo 3 si pone in stretto raccordo con la definizione degli ambiti di giurisdizione dell'articolo 1. Solo se la giurisdizione contabile è definita in modo sufficientemente ampio - come fa l'articolo 1 con la clausola sugli «altri giudizi in materia di contabilità pubblica» - il principio di concentrazione può operare efficacemente. Un ambito di giurisdizione troppo ristretto costringerebbe comunque le parti a rivolgersi ad altri giudici per ottenere tutele che il giudice contabile non può accordare. Il legislatore del 2016 ha quindi costruito un sistema coerente: giurisdizione ampia (articolo 1) più concentrazione delle tutele (articolo 3) più strumenti processuali adeguati (parti II e III del Codice) per realizzare l'effettività della giurisdizione contabile.

Applicazioni pratiche della concentrazione

Sul piano applicativo, il principio di concentrazione si manifesta in diverse norme del Codice: la possibilità di richiedere misure cautelari (sequestro conservativo, articoli 54 e seguenti) nell'ambito del medesimo procedimento di responsabilità; la facoltà di cumulare nel medesimo atto di citazione più capi di danno anche di diversa natura; la cognizione incidentale su atti amministrativi o su questioni pregiudiziali di diritto comune senza necessità di sospendere il giudizio e rimettere le parti avanti al giudice ordinario o amministrativo. Questa impostazione, mutuata dal modello del codice del processo amministrativo, trasforma la Corte dei conti da giudice di stretto diritto contabile a giudice pienamente equipaggiato per tutelare in modo completo ed efficace le risorse pubbliche.