Art. 25 TULPS – Avviso al questore per cerimonie religiose e processioni

Ratio storica e attuale della norma

L'art. 25 TULPS si inserisce nel contesto del Regio Decreto 773/1931, emanato in un periodo in cui i rapporti tra Stato e confessioni religiose erano regolati dai Patti Lateranensi del 1929. La norma rifletteva l'esigenza di mantenere il controllo delle autorità di pubblica sicurezza sulla presenza religiosa nello spazio pubblico: non una soppressione della libertà di culto, ma un meccanismo di raccordo preventivo tra organizzatori di cerimonie e forze dell'ordine. Oggi la disposizione va letta alla luce dell'art. 19 della Costituzione, che garantisce la libertà di professare la fede in forma pubblica e privata, e degli accordi di revisione concordataria (L. 121/1985), che hanno modificato il rapporto tra ordinamento civile e Chiesa cattolica. Nondimeno, l'art. 25 non è stato abrogato e continua ad applicarsi come norma di sicurezza pubblica, nella misura in cui l'evento si svolga su suolo pubblico.

Ambito di applicazione

La norma identifica tre categorie di eventi soggetti all'obbligo di avviso: funzioni religiose fuori dai luoghi di culto, cerimonie e pratiche religiose in luoghi aperti al pubblico, e processioni tanto ecclesiastiche quanto civili. L'elemento comune è lo svolgimento su pubbliche vie: l'occupazione anche parziale della viabilità pubblica giustifica il coinvolgimento dell'autorità di sicurezza. Non rientrano nell'obbligo gli eventi religiosi che si svolgono interamente in luoghi privati o in edifici di culto, anche se accessibili al pubblico: in tali casi, il diritto di libero culto prevale sulla necessità di controllo. Quanto alle processioni civili - ad esempio cortei commemorativi laici o sfilate associative - la norma le equipara a quelle ecclesiastiche sul piano del preavviso, senza distinguere tra origine religiosa e laica della celebrazione.

Natura giuridica dell'avviso

L'«avviso» richiesto dall'art. 25 non è un'autorizzazione in senso tecnico, ma una comunicazione preventiva che si colloca a metà strada tra la semplice notifica e la richiesta di permesso. Il promotore non deve attendere il consenso dell'autorità per procedere: la cerimonia è consentita per default, salvo esplicito divieto del questore emesso nei termini dell'art. 26. Questa struttura - preavviso + silenzio-assenso temperato da potere di veto - distingue il meccanismo TULPS da quello delle riunioni in luogo pubblico (art. 17 Cost. + art. 18 TULPS), che richiedono anch'esse il preavviso, ma danno luogo a un diverso regime di interdizione. Il termine di tre giorni è perentorio e decorre dalla presentazione dell'avviso: l'avviso tardivo espone il promotore alla contravvenzione, ma non priva ex se l'autorità del potere di intervenire.

Il contenuto dell'avviso

Il TULPS non specifica il contenuto minimo dell'avviso, ma la prassi delle Questure e la dottrina hanno elaborato uno standard che comprende: identità del promotore o dell'organizzazione responsabile, tipo di evento (processione, benedizione esterna, via crucis, ecc.), data, ora di inizio e durata prevista, percorso o luogo specifico, numero atteso dei partecipanti, misure di sicurezza già predisposte dall'organizzatore. La Questura può richiedere integrazioni. L'avviso è di norma presentato in forma scritta, anche via PEC o sportello online dove disponibile; alcune questure mettono a disposizione moduli standardizzati.

Il regime sanzionatorio: un'analisi critica

L'art. 25, ultimo comma, commina l'arresto fino a tre mesi e ammenda fino a lire cinquecento. La sanzione pecuniaria, ferma al valore del 1931, è stata convertita in euro in misura minimale dal D.M. 22 dicembre 2001 (arrotondamento a poche unità di euro), rendendola di fatto priva di effetto deterrente. Sul fronte detentivo, l'arresto fino a tre mesi è una contravvenzione ex art. 17 c.p. che può essere oblata. La norma appare dunque anacronistica: il legislatore non è intervenuto ad adeguare il trattamento sanzionatorio, a differenza di quanto avvenuto per altre fattispecie del TULPS convertite in illeciti amministrativi. In pratica, le contestazioni per violazione dell'art. 25 sono rare, e l'autorità preferisce usare i poteri preventivi dell'art. 26 piuttosto che procedere penalmente a posteriori.

Rapporti con la libertà religiosa e il diritto di riunione

La questione più delicata riguarda la compatibilità dell'art. 25 con la libertà di culto (art. 19 Cost.) e di riunione (art. 17 Cost.). La dottrina prevalente ritiene che l'obbligo di avviso non sia di per sé incostituzionale, a condizione che venga interpretato come strumento di coordinamento e non come filtro contenutistico: l'autorità non può vietare l'evento sulla base del contenuto religioso, ma solo per ragioni di ordine pubblico, sicurezza o sanità (art. 26). Analogamente, l'art. 9 CEDU (libertà di pensiero, coscienza e religione) e l'art. 11 CEDU (libertà di riunione) impongono che qualsiasi restrizione preventiva sia necessaria e proporzionata in una società democratica. Un divieto fondato su mere ragioni burocratiche o su riserve nei confronti di una confessione specifica violerebbe la CEDU.