Testo dell'articoloVigente
Art. 24 D.Lgs. 201/2022 – Contratto di servizio
Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201)
1. I rapporti tra gli enti affidanti e i soggetti affidatari del servizio pubblico, nonché quelli tra gli enti affidanti e le società di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali, sono regolati da un contratto di servizio che, nei casi di ricorso a procedure a evidenza pubblica, è redatto sulla base dello schema allegato alla documentazione di gara.
2. Il contratto, nel rispetto dei principi del presente decreto, contiene previsioni dirette ad assicurare, per tutta la durata dell’affidamento, l’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico, nonché l’equilibrio economico-finanziario della gestione secondo criteri di efficienza, promuovendo il progressivo miglioramento dello stato delle infrastrutture e della qualità delle prestazioni erogate.
3. Fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore, il contratto di servizio contiene clausole relative almeno ai seguenti aspetti: a) il regime giuridico prescelto per la gestione del servizio; b) la durata del rapporto contrattuale; c) gli obiettivi di efficacia ed efficienza nella prestazione dei servizi, nonché l’obbligo di raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione; d) gli obblighi di servizio pubblico; e) le condizioni economiche del rapporto, incluse le modalità di determinazione delle eventuali compensazioni economiche a copertura degli obblighi di servizio pubblico e di verifica dell’assenza di sovracompensazioni; f) gli strumenti di monitoraggio sul corretto adempimento degli obblighi contrattuali, ivi compreso il mancato raggiungimento dei livelli di qualità; g) gli obblighi di informazione e di rendicontazione nei confronti dell’ente affidante, o di altri enti preposti al controllo e al monitoraggio delle prestazioni, con riferimento agli obiettivi di efficacia ed efficienza, ai risultati economici e gestionali e al raggiungimento dei livelli qualitativi e quantitativi; h) la previsione delle penalità e delle ipotesi di risoluzione del contratto in caso di grave e ripetuta violazione degli obblighi contrattuali o di altri inadempimenti che precludono la prosecuzione del rapporto; i) l’obbligo di mettere a disposizione i dati e le informazioni prodromiche alle successive procedure di affidamento; l) le modalità di risoluzione delle controversie con gli utenti; m) le garanzie finanziarie e assicurative; n) la disciplina del recesso e delle conseguenze derivanti da ogni ipotesi di cessazione anticipata dell’affidamento, nonché i criteri per la determinazione degli indennizzi; o) l’obbligo del gestore di rendere disponibili all’ente affidante i dati acquisiti e generati nella fornitura dei servizi agli utenti, ai sensi dell’ articolo 50-quater del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.
4. Fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore, per quanto attiene ai servizi resi su richiesta individuale dell’utente, nel contratto di cui al comma 1 sono regolati i seguenti ulteriori elementi: a) la struttura, i livelli e le modalità di aggiornamento delle tariffe e dei prezzi a carico dell’utenza; b) gli indicatori e i livelli ambientali, qualitativi e quantitativi delle prestazioni da erogare, definiti in termini di livelli specifici e di livelli generali, e i relativi obiettivi di miglioramento, inclusi quelli volti a garantire un migliore accesso al servizio da parte delle persone diversamente abili; c) l’indicazione delle modalità per proporre reclamo nei confronti dei gestori, nonché delle modalità e dei tempi con i quali devono essere comunicati i relativi esiti agli utenti; d) le modalità di ristoro dell’utenza, in caso di violazione dei livelli qualitativi del servizio e delle condizioni generali del contratto;
5. Al contratto di servizio sono allegati il programma degli investimenti, il piano economico-finanziario e, per i servizi di cui al comma 4, il programma di esercizio.
In sintesi
Indice dei contenuti
Il contratto di servizio come asse portante della regolazione del rapporto
L'articolo 24 del D.Lgs. 201/2022 è la disposizione più articolata del decreto in materia di regolazione del rapporto contrattuale tra ente affidante e gestore del servizio pubblico locale. Il contratto di servizio non è un ordinario contratto di appalto o di concessione: è lo strumento mediante il quale la scelta organizzativa dell'ente si traduce in obblighi giuridici precisi, misurabili e sanzionabili, definendo le condizioni alle quali il gestore eroga il servizio in luogo dell'ente.
Il comma 1 stabilisce che il rapporto tra ente affidante e gestore - sia esso il gestore del servizio sia il soggetto incaricato della sola gestione delle reti - è regolato da un contratto di servizio. Nelle procedure a evidenza pubblica, il contratto è redatto sulla base di uno schema allegato agli atti di gara, con ciò garantendo che gli offerenti abbiano piena contezza delle obbligazioni che assumeranno prima di formulare l'offerta.
Il contenuto minimo obbligatorio: le quindici clausole del comma 3
Il comma 3 elenca le clausole che devono obbligatoriamente figurare nel contratto. Si tratta di un contenuto minimo inderogabile, che le discipline di settore possono integrare ma non ridurre. Le principali: il regime giuridico prescelto per la gestione (lettera a); la durata del rapporto (b); gli obiettivi di efficacia ed efficienza e l'obbligo di equilibrio economico-finanziario (c); gli obblighi di servizio pubblico (d); le condizioni economiche, incluse le compensazioni e i criteri per evitare sovracompensazioni (e); gli strumenti di monitoraggio sulle prestazioni e sulla qualità (f); gli obblighi informativi e di rendicontazione verso l'ente affidante (g); le penalità e le ipotesi di risoluzione per grave inadempimento (h); l'obbligo di mettere a disposizione i dati per le future procedure di gara (i); le modalità di risoluzione delle controversie con gli utenti (l); le garanzie finanziarie e assicurative (m); la disciplina del recesso e degli indennizzi (n); infine, l'obbligo di rendere disponibili all'ente affidante i dati prodotti nella fornitura dei servizi agli utenti (o), nel rispetto del Codice dell'amministrazione digitale.
Le clausole aggiuntive per i servizi a domanda individuale
Il comma 4 aggiunge ulteriori obblighi contrattuali per i servizi resi su richiesta individuale dell'utente, cioè quei servizi in cui l'utente attiva un rapporto diretto con il gestore (trasporto pubblico, distribuzione idrica, raccolta rifiuti a chiamata). Per questi servizi, il contratto deve disciplinare anche: la struttura, i livelli e le modalità di aggiornamento delle tariffe (lettera a); gli indicatori di qualità e i livelli quantitativi delle prestazioni, inclusi obiettivi di accessibilità per le persone con disabilità (b); le modalità di proposizione dei reclami (c); le modalità di ristoro dell'utenza in caso di violazione dei livelli di servizio (d). Queste clausole aggiuntive trasformano il contratto di servizio in uno strumento di tutela diretta dell'utente, che ha interesse a conoscere e far valere i propri diritti.
Gli allegati: piano economico-finanziario e programma degli investimenti
Il comma 5 prevede che al contratto siano allegati tre documenti: il programma degli investimenti, il piano economico-finanziario e, per i servizi a domanda individuale, il programma di esercizio. Il piano economico-finanziario è lo strumento che consente all'ente affidante di verificare la sostenibilità delle scelte gestionali e di monitorare nel tempo l'equilibrio economico della gestione, anche ai fini dell'eventuale aggiornamento tariffario. Il programma degli investimenti impegna il gestore a realizzare le infrastrutture promesse in sede di offerta, rendendo tali impegni giuridicamente azionabili.
Sanzioni contrattuali e risoluzione: gli strumenti dell'ente affidante
La struttura del contratto di servizio prevista dall'articolo 24 è progettata per essere effettivamente «azionabile»: le penalità (lettera h), le clausole di risoluzione per grave inadempimento e le ipotesi di recesso (lettera n) sono strumenti che l'ente affidante deve attivare in caso di prestazioni insoddisfacenti. In combinato con l'articolo 30 (verifiche periodiche) e l'articolo 27 (risoluzione anticipata), il contratto di servizio costituisce la prima linea di tutela del servizio pubblico locale e dei suoi utenti.
Casi pratici
Caso 1: Contratto di servizio carente delle clausole obbligatorie: conseguenze
Il Comune di Alfa affida il servizio di gestione del verde pubblico tramite gara. Il contratto di servizio, redatto in modo sommario, non include le clausole sugli strumenti di monitoraggio (lettera f), sulle penalità (lettera h) e sulle garanzie finanziarie (lettera m). Quando il gestore Tizio Giardinaggio S.r.l. inizia a non rispettare i livelli qualitativi, il Comune si trova privo di strumenti contrattuali per intervenire: non esistono penali applica bili né meccanismi di risoluzione preventivamente definiti. La lacuna contrattuale - in violazione del comma 3 dell'articolo 24 - costringe il Comune ad avviare un procedimento di risoluzione per via giudiziale, con tempi e costi molto superiori a quelli di una clausola risolutiva espressa.
Caso 2: Il piano economico-finanziario rivela squilibrio della gestione
Il contratto di servizio per il trasporto pubblico locale del Comune di Beta include, come richiesto dall'articolo 24, comma 5, un piano economico-finanziario proiettato per i dodici anni di durata dell'affidamento. Dopo tre anni, l'aggiornamento triennale del piano rivela che i costi del servizio hanno superato le proiezioni iniziali del 35%, rendendo la gestione in perdita strutturale. Il Comune, grazie alla clausola di revisione delle condizioni economiche prevista nel contratto (lettera e del comma 3), avvia una negoziazione con il gestore Caio Bus S.p.A. per un adeguamento delle compensazioni economiche, evitando l'accumulo di perdite che avrebbe compromesso la qualità del servizio.
Caso 3: Ristoro automatico dell'utente per disservizi nel servizio idrico
Il contratto di servizio per la distribuzione idrica del Comune di Gamma include, come previsto dal comma 4 dell'articolo 24, una clausola di ristoro automatico per gli utenti in caso di interruzione del servizio superiore a ventiquattro ore. Sempronio, utente, subisce un'interruzione di quarantotto ore per un guasto alla rete. Il contratto prevede un rimborso automatico di 30 euro per ogni giorno di interruzione oltre il limite contrattuale. Sempronio presenta un semplice modulo di reclamo e riceve il ristoro entro trenta giorni, senza necessità di attivare procedure giudiziali o arbitrali.
Domande frequenti
Il contratto di servizio è obbligatorio in tutti i casi di affidamento?
Sì. L'articolo 24, comma 1, prevede che i rapporti tra ente affidante e gestore siano «regolati da un contratto di servizio» senza eccezioni, indipendentemente dalla modalità di affidamento (gara, società mista, in house). Anche il rapporto con il soggetto incaricato della sola gestione delle reti è regolato da un contratto di servizio.
Può l'ente affidante ridurre il contenuto minimo previsto dall'articolo 24?
No. Le clausole elencate nei commi 3 e 4 costituiscono un contenuto minimo inderogabile. Le discipline di settore (es. trasporto pubblico, rifiuti) possono aggiungere ulteriori clausole o specificare quelle elencate, ma non possono eliminare le previsioni obbligatorie. Un contratto privo di una o più clausole obbligatorie è potenzialmente invalido nella parte carente.
Cosa succede se il gestore non fornisce i dati e le informazioni previsti dalla lettera g del comma 3?
L'articolo 24, comma 3, lettera g prevede esplicitamente obblighi informativi verso l'ente affidante. L'inadempimento a tali obblighi deve essere sanzionato con le penalità contrattuali previste dalla lettera h, e l'articolo 28, comma 3, specifica che l'inadempimento agli obblighi informativi costituisce oggetto di specifiche penalità contrattuali.
Il contratto di servizio deve essere reso pubblico?
Sì. L'articolo 31, comma 2, prevede la pubblicazione del contratto di servizio sul sito istituzionale dell'ente affidante e la contestuale trasmissione all'ANAC per la pubblicazione sul portale della trasparenza dei servizi pubblici locali denominato «Trasparenza SPL».
Cosa si intende per «sovracompensazione» e perché il contratto deve prevenirla?
La sovracompensazione si verifica quando le compensazioni economiche ricevute dal gestore per gli obblighi di servizio pubblico superano i costi effettivi sostenuti, generando un ingiustificato vantaggio economico. Il diritto dell'Unione europea (cosiddetta giurisprudenza Altmark e disciplina degli aiuti di Stato) impone che le compensazioni non eccedano quanto necessario per coprire i costi del servizio più una ragionevole remunerazione. Il contratto deve includere criteri di calcolo e meccanismi di verifica per evitare che il gestore riceva risorse pubbliche eccedenti rispetto al necessario.