Testo dell'articoloVigente
Art. 19-sexies D.Lgs. 502/1992 – Attuazione di programmi di rilievo e applicazioni nazionale o interregionale
Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 – Riordino della disciplina in materia sanitaria
1. Nei casi di accertate e gravi inadempienze nella realizzazione degli obiettivi previsti in atti di programmazione aventi rilievo e applicazione nazionale o interregionale, adottati con le procedure dell’intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e di Conferenza unificata di cui all’ articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Ministro della sanità ne dà adeguata informativa alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano; indi, sentite la regione interessata e l’Agenzia per i servizi sanitari regionali, fissa un congruo termine per provvedere; decorso tale termine, il Ministro della sanità, sentito il parere della medesima Agenzia e previa consultazione con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, propone al Consiglio dei Ministri l’intervento sostitutivo, anche sotto forma di nomina di un commissario ad acta. Quando la realizzazione degli obiettivi comporta l’apprestamento di programmi operativi di riqualificazione e potenziamento del Servizio sanitario regionale, l’eventuale potere sostitutivo può essere esercitato solo dopo che sia stata esperita invano la procedura di cui all’articolo 19-ter, commi 2 e 3.
In sintesi
L'articolo 19-sexies del D.Lgs. 502/1992 disciplina il potere sostitutivo statale in caso di gravi e accertate inadempienze regionali nella realizzazione di obiettivi previsti in atti di programmazione di rilievo nazionale o interregionale, adottati con procedure di intesa in sede di Conferenza Stato-regioni o Conferenza unificata. La procedura è articolata: il Ministro informa la Conferenza Stato-regioni, diffida la regione fissando un termine congruo, e solo dopo il decorso infruttuoso di tale termine - e previo parere dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali e consultazione con la Conferenza - propone al Consiglio dei Ministri l'intervento sostitutivo, anche con nomina di un commissario ad acta. Quando il programma richiede misure di riqualificazione, il potere sostitutivo può essere esercitato solo dopo l'infruttuoso esperimento della procedura convenzionale ex articolo 19-ter.Indice dei contenuti
La fattispecie: inadempienze negli atti di programmazione nazionale e interregionale
L'articolo 19-sexies si applica a una fattispecie specifica: le «accertate e gravi inadempienze nella realizzazione degli obiettivi previsti in atti di programmazione aventi rilievo e applicazione nazionale o interregionale». Non ogni scostamento dai programmi attiva la procedura, ma solo le inadempienze «gravi» e «accertate»: la norma richiede dunque una valutazione qualitativa della gravità dell'inadempienza e un accertamento istruttorio che non si limiti alla constatazione dello scostamento. Gli atti di programmazione rilevanti sono quelli «adottati con le procedure dell'intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281»: si tratta di atti bilaterali, negoziati tra Stato e regioni, non di atti unilaterali statali.
La procedura graduale di attivazione del potere sostitutivo
La norma delinea una procedura articolata in più fasi che riflette il principio di proporzionalità e il rispetto dell'autonomia regionale. Prima fase: il Ministro della sanità informa «adeguatamente» la Conferenza Stato-regioni dell'inadempienza. Seconda fase: il Ministro sente la regione inadempiente e l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, poi fissa «un congruo termine per provvedere». La congruità del termine deve essere valutata in relazione alla complessità degli adempimenti richiesti: termini eccessivamente brevi potrebbero essere censurati. Terza fase: decorso inutilmente il termine, il Ministro, previo parere dell'Agenzia e consultazione con la Conferenza, propone al Consiglio dei Ministri l'intervento sostitutivo. Solo al termine di questo iter complesso e garantistico è possibile procedere con l'intervento statale.
Il commissario ad acta come forma dell'intervento sostitutivo
L'intervento sostitutivo può assumere la forma della «nomina di un commissario ad acta». Il commissario ad acta è un soggetto nominato dal Consiglio dei Ministri o - nelle declinazioni successive della figura - dal Presidente della Repubblica o dal Presidente del Consiglio dei Ministri, che subentra all'organo regionale inadempiente e adotta in sua vece i provvedimenti necessari per realizzare gli obiettivi programmati. La dizione «anche sotto forma di nomina di un commissario ad acta» indica che questa è solo una delle forme possibili del potere sostitutivo, che può svolgersi anche attraverso altri strumenti (es. atti di indirizzo, ingiunzioni, sostituzione nell'adozione di specifici provvedimenti). Il commissariamento è la forma più incisiva di intervento e comporta una significativa compressione dell'autonomia regionale.
Il raccordo con la procedura convenzionale ex articolo 19-ter
La norma prevede un importante raccordo con l'articolo 19-ter: «quando la realizzazione degli obiettivi comporta l'apprestamento di programmi operativi di riqualificazione e potenziamento del Servizio sanitario regionale, l'eventuale potere sostitutivo può essere esercitato solo dopo che sia stata esperita invano la procedura di cui all'articolo 19-ter, commi 2 e 3». Il legislatore dunque distingue due ipotesi: se l'inadempienza riguarda obiettivi realizzabili con atti immediati, si applica direttamente l'articolo 19-sexies; se invece richiede la predisposizione di programmi operativi complessi, occorre prima percorrere la via convenzionale prevista dall'articolo 19-ter (programma operativo triennale, convenzione con il Ministro, monitoraggio degli stati di avanzamento) prima di ricorrere al potere sostitutivo. Questo doppio binario rispetta il principio di sussidiarietà e di leale collaborazione istituzionale.
Il fondamento costituzionale del potere sostitutivo
Il potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni in caso di inadempienze nell'esecuzione di obblighi comunitari o nell'attuazione di programmi aventi rilievo nazionale è stato codificato a livello costituzionale dall'articolo 120, comma 2, Cost., nel testo introdotto dalla legge costituzionale 3/2001. Prima di tale riforma, il fondamento del potere sostitutivo era controverso e la sua disciplina era affidata alla legislazione ordinaria. L'articolo 19-sexies, introdotto prima della riforma del Titolo V, si colloca in questo contesto di diritto previgente e ha trovato poi un fondamento costituzionale più solido nell'articolo 120 Cost. riformato. La disciplina procedurale prevista dalla norma è coerente con i principi elaborati dalla Corte costituzionale per il potere sostitutivo: necessità, proporzionalità, rispetto del contraddittorio e preferenza per gli strumenti meno invasivi dell'autonomia regionale.
La rilevanza pratica: i piani di rientro sanitari
L'articolo 19-sexies ha avuto rilevante applicazione pratica nel contesto dei piani di rientro dai disavanzi sanitari delle regioni, sviluppati a partire dalla metà degli anni 2000. Alcune regioni italiane hanno accumulato disavanzi strutturali nel bilancio sanitario incompatibili con la stabilità finanziaria del SSN: lo Stato ha attivato procedure di intervento sostitutivo che in alcuni casi hanno condotto al commissariamento dell'intera gestione sanitaria regionale. Il commissario regionale per la sanità ha operato in parallelo con gli organi regionali ordinari, adottando i provvedimenti necessari per il risanamento finanziario e l'adeguamento della rete ospedaliera e territoriale agli standard nazionali. Questa esperienza ha consolidato nella prassi amministrativa gli strumenti prefigurati dagli articoli 19-ter e 19-sexies del D.Lgs. 502/1992.
Casi pratici
Caso 1:
Caso 2:
Caso 3:
Domande frequenti
Quando si attiva il potere sostitutivo previsto dall'articolo 19-sexies?
In caso di accertate e gravi inadempienze nella realizzazione di obiettivi previsti in atti di programmazione nazionale o interregionale adottati con procedure di intesa Stato-regioni, solo dopo una procedura garantistica con diffida e termine congruo.
Il Ministro può intervenire direttamente senza sentire la regione inadempiente?
No: la norma impone di sentire la regione interessata e l'Agenzia per i servizi sanitari regionali prima di proporre l'intervento sostitutivo al Consiglio dei Ministri.
Il commissario ad acta sostituisce completamente gli organi regionali?
Il commissario adotta i provvedimenti necessari per realizzare gli obiettivi programmati, ma opera solo nell'ambito delle inadempienze accertate; gli organi regionali ordinari continuano a esercitare le proprie funzioni nelle materie non coperte.
Quando occorre esperire prima la procedura convenzionale ex art. 19-ter?
Quando la realizzazione degli obiettivi richiede programmi operativi di riqualificazione e potenziamento del servizio sanitario regionale: in quel caso il potere sostitutivo dell'art. 19-sexies è attivabile solo dopo l'infruttuoso esperimento di quella procedura.