Testo dell'articoloVigente
Art. 11 D.Lgs. 201/2022 – Promozione e sostegno degli utenti
Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201)
1. Nei casi in cui, in esito alla verifica di cui all’articolo 10, comma 4, non risulti necessaria l’istituzione di un servizio pubblico, l’ente locale può comunque promuovere iniziative per assicurare un adeguato soddisfacimento dei bisogni degli utenti, ferma restando la libertà di impresa degli operatori. Tali iniziative possono includere, nel rispetto dei principi di parità di trattamento e non discriminazione e della normativa europea sugli aiuti di Stato, il riconoscimento agli utenti di vantaggi economici, titoli o altre agevolazioni ai fini della fruizione del servizio. articolo precedente articolo successivo
In sintesi
Indice dei contenuti
Il sostegno agli utenti come alternativa all'intervento pubblico diretto
L'articolo 11 del D.Lgs. 201/2022 introduce un meccanismo di «terza via» tra l'istituzione di un servizio pubblico (art. 10, comma 3) e il totale disimpegno dell'ente locale: il sostegno diretto agli utenti per l'accesso ai servizi forniti dal mercato. Questa soluzione è particolarmente rilevante quando l'istruttoria ex art. 10, comma 4 evidenzia che il mercato è in grado di offrire il servizio, ma determinate categorie di utenti - per ragioni economiche, geografiche o personali - non riescono ad accedervi a condizioni adeguate.
Le condizioni di attivazione
L'articolo si applica quando, «in esito alla verifica di cui all'articolo 10, comma 4, non risulti necessaria l'istituzione di un servizio pubblico». Presupposto è dunque che l'istruttoria abbia rilevato la capacità del mercato di soddisfare i bisogni della comunità. In questo caso, il mercato è in grado di funzionare, ma potrebbero esistere segmenti di utenza che, per ragioni di reddito o di altra natura, non riescono ad accedere ai servizi agli standard ritenuti adeguati. L'ente locale può intervenire non creando un servizio pubblico - che distorcerebbe la concorrenza - ma sostenendo direttamente la domanda degli utenti meno agiati o più vulnerabili.
Le forme di sostegno ammesse
L'articolo non definisce tassativamente le forme di sostegno, ma ne indica tre tipologie principali: vantaggi economici (sussidi in denaro, sconti, rimborsi), titoli (voucher spendibili presso i gestori privati accreditati) e agevolazioni per la fruizione del servizio (riduzioni di tariffe negoziate dall'ente con i fornitori, accesso prioritario a determinate prestazioni). Tutte queste misure hanno in comune il fatto di operare sul lato della domanda - sostengono il potere d'acquisto o l'accesso degli utenti - senza alterare la struttura dell'offerta né limitare la libertà d'impresa degli operatori del mercato.
I vincoli: parità di trattamento e normativa sugli aiuti di Stato
Le misure di sostegno devono rispettare due vincoli fondamentali. Il primo è il principio di parità di trattamento e non discriminazione: il beneficio non può essere riservato agli utenti di un solo gestore privato o essere strutturato in modo da favorire un operatore rispetto agli altri (ad esempio, voucher spendibili solo presso un unico fornitore). Il secondo vincolo è la normativa europea sugli aiuti di Stato: le misure di sostegno agli utenti non devono configurarsi come aiuti indiretti ai gestori privati che potrebbero alterare la concorrenza nel mercato interno. Il confine tra un legittimo sostegno alla domanda e un aiuto di Stato indiretto all'offerta dipende dalla struttura concreta della misura: se il vantaggio economico viene erogato direttamente all'utente (che poi lo spende liberamente), il rischio di qualificazione come aiuto di Stato è limitato; se invece l'ente negozia rimborsi o sconti direttamente con i gestori, il profilo aiuti di Stato richiede una valutazione più attenta.
Il rapporto con gli obblighi di servizio pubblico dell'art. 12
L'art. 11 si colloca in una posizione intermedia nella sequenza prevista dal decreto: prima si verifica se il mercato è sufficiente (art. 10, comma 4); se il mercato è insufficiente ma si può intervenire con obblighi di servizio a carico degli operatori senza restringere il numero di operatori, si percorre la via dell'art. 12; se invece l'istruttoria esclude la necessità di un servizio pubblico ma esistono esigenze di tutela di utenti vulnerabili, entra in gioco l'art. 11. La sequenza logica è dunque: mercato libero (default) → sostegno agli utenti (art. 11) → obblighi di servizio (art. 12) → servizio pubblico con diritti esclusivi/speciali (artt. 13 ss.).
Casi pratici
Caso 1: Voucher per l'accesso dei disabili ai servizi di trasporto privato
Il Comune di Grandepiano verifica che il mercato del trasporto privato locale soddisfa adeguatamente le esigenze generali di mobilità degli abitanti. Tuttavia, dall'istruttoria emerge che le persone con disabilità motoria non riescono ad accedere ai servizi privati ordinari a prezzi sostenibili, poiché i veicoli attrezzati sono scarsi e cari. Il Comune, in luogo di istituire un servizio pubblico di trasporto disabili, emette voucher spendibili presso qualunque operatore di trasporto privato accreditato che disponga di veicoli attrezzati. La misura amplia la concorrenza nell'accesso alle convenzioni comunali, rispetta la parità di trattamento tra operatori e non distorce il mercato.
Caso 2: Agevolazione tariffaria per famiglie a basso reddito nelle mense private
Il Comune di Bassa Pianura non gestisce direttamente le mense scolastiche, che sono affidate a operatori privati in regime concorrenziale. Dall'istruttoria emerge che alcune famiglie con ISEE basso rinunciano al servizio mensa per ragioni economiche, con ricadute negative sulla qualità dell'alimentazione dei bambini. Il Comune eroga un sussidio mensile direttamente alle famiglie con ISEE inferiore a una certa soglia, utilizzabile esclusivamente per pagare il servizio mensa presso qualsiasi operatore accreditato. La misura rispetta la non discriminazione (tutti gli operatori possono accreditarsi) e la normativa sugli aiuti di Stato (il beneficio è a favore degli utenti, non dei gestori).
Caso 3: Titoli di accesso agevolato per anziani ai servizi culturali privati
Il Comune di Torregrande valuta se istituire un servizio pubblico di intrattenimento culturale per anziani. L'istruttoria rileva che sul territorio operano diversi soggetti privati (associazioni di promozione sociale, cinema, teatri) che offrono servizi culturali adeguati, ma con tariffe non compatibili con il reddito di molti pensionati. Invece di istituire un servizio pubblico, il Comune emette una tessera culturale per anziani sopra i 70 anni con ISEE inferiore a una certa soglia, che garantisce uno sconto del 50% presso tutti i soggetti aderenti alla convenzione, aperta a tutti gli operatori del settore. La misura è strutturata in modo da non favorire nessun operatore in particolare.
Domande frequenti
L'art. 11 si applica solo quando l'istruttoria ex art. 10 esclude l'istituzione del servizio pubblico?
Sì. Il presupposto espresso dell'art. 11 è che, «in esito alla verifica di cui all'articolo 10, comma 4, non risulti necessaria l'istituzione di un servizio pubblico». Se l'istruttoria invece rileva la necessità del servizio pubblico, l'ente deve percorrere la strada degli artt. 12 ss. (obblighi di servizio o affidamento diretto), non quella del mero sostegno agli utenti.
Le misure di sostegno dell'art. 11 possono essere riservate a una sola categoria di operatori privati?
No. Il decreto richiede il rispetto del principio di parità di trattamento e non discriminazione. Le misure non possono essere strutturate in modo da favorire un operatore privato rispetto agli altri: i voucher o le agevolazioni devono essere spendibili presso tutti i gestori privati che rispettino i requisiti minimi fissati dall'ente (ad esempio l'accreditamento).
Un voucher per l'accesso a servizi privati può configurarsi come aiuto di Stato?
Il rischio esiste se la misura, pur formalmente rivolta agli utenti, avvantaggia selettivamente uno o più operatori privati rispetto ai concorrenti. Se il voucher è spendibile liberamente presso qualsiasi operatore accreditato, il rischio di qualificazione come aiuto di Stato è molto ridotto. Se invece l'accreditamento è riservato a un numero limitato di operatori o prevede condizioni discriminatorie, la misura potrebbe richiedere una notifica preventiva alla Commissione europea.
Quanto ampia è la discrezionalità dell'ente locale nella scelta delle forme di sostegno?
L'art. 11 non disciplina tassativamente le forme di sostegno: l'ente ha ampia libertà di scegliere tra vantaggi economici diretti (sussidi in denaro), titoli (voucher, tessere) e agevolazioni negoziate con i fornitori, purché le misure rispettino la parità di trattamento, la non discriminazione e la normativa UE sugli aiuti di Stato.