Testo dell'articoloVigente
Art. 7-quinquies D.Lgs. 502/1992 – Coordinamento con le Agenzie regionali per l’ambiente
Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 – Riordino della disciplina in materia sanitaria
1. Il Ministro della sanità ed il Ministro dell’ambiente, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, stipulano, nell’ambito delle rispettive competenze, un accordo quadro per il coordinamento e la integrazione degli interventi per la tutela della salute e dell’ambiente che individua i settori di azione congiunta ed i relativi programmi operativi.
2. Le regioni individuano le modalità e i livelli di integrazione fra politiche sanitarie e politiche ambientali, prevedendo la stipulazione di accordi di programma e convenzioni tra le unità sanitarie locali e le aziende ospedaliere e le agenzie regionali per la protezione dell’ambiente per la tutela della popolazione dal rischio ambientale, con particolare riguardo alle attività di sorveglianza epidemiologica e di comunicazione del rischio. Tali accordi devono comunque garantire l’erogazione delle prestazioni richieste dalle unità sanitarie locali per lo svolgimento di funzioni e di compiti istituzionali senza oneri aggiuntivi per il Servizio sanitario nazionale.
3. Le regioni e le unità sanitarie locali, per le attività di laboratorio già svolte dai presidi multizonali di prevenzione come compito di istituto, in base a norme vigenti, nei confronti delle unità sanitarie locali, si avvalgono delle agenzie regionali per la protezione dell’ambiente.
In sintesi
L'articolo 7-quinquies del D.Lgs. 502/1992 disciplina il coordinamento tra il sistema sanitario e quello della protezione ambientale per la tutela della salute dai rischi ambientali. Il comma 1 prevede un accordo quadro tra il Ministro della salute e il Ministro dell'ambiente, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, per identificare settori di azione congiunta e programmi operativi. Il comma 2 demanda alle regioni l'integrazione tra politiche sanitarie e ambientali tramite accordi di programma tra ASL, aziende ospedaliere e agenzie regionali per la protezione dell'ambiente (ARPA), con particolare riguardo alla sorveglianza epidemiologica e alla comunicazione del rischio. Il comma 3 prevede che le regioni si avvalgano delle ARPA per le attività di laboratorio già svolte dai soppressi presidi multizonali di prevenzione, senza oneri aggiuntivi per il SSN.Indice dei contenuti
Il contesto: la convergenza tra salute e ambiente
L'articolo 7-quinquies si colloca nel punto di intersezione tra il sistema sanitario e quello della protezione ambientale, due sistemi che in Italia hanno avuto per lungo tempo assetti istituzionali e culture operative separate. La norma è stata introdotta dal D.Lgs. 229/1999 nella consapevolezza che i principali rischi per la salute collettiva - inquinamento atmosferico, contaminazione delle falde, esposizione a sostanze chimiche - hanno origine ambientale e richiedono una risposta coordinata tra autorità sanitarie e ambientali. Questo approccio anticipava la strategia europea «Salute per tutti» e la più recente iniziativa «One Health» che integra salute umana, animale e ambientale in un unico quadro di governance.
L'accordo quadro ministeriale: strumento di coordinamento interministeriale
Il comma 1 prevede che il Ministro della salute e il Ministro dell'ambiente stipulino un accordo quadro, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. L'intesa con la Conferenza Stato-Regioni è richiesta perché tanto la tutela della salute quanto la protezione dell'ambiente rientrano nelle materie di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'articolo 117, comma 3, della Costituzione (come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3): lo Stato non può dettare unilateralmente le modalità di coordinamento senza il consenso delle regioni. L'accordo quadro individua i «settori di azione congiunta» e i «relativi programmi operativi», definendo quindi tanto l'ambito tematico quanto le modalità concrete di intervento.
Il livello regionale: accordi di programma e convenzioni con le ARPA
Il comma 2 demanda alle regioni il compito di individuare «le modalità e i livelli di integrazione fra politiche sanitarie e politiche ambientali», prevedendo la stipulazione di accordi di programma e convenzioni tra ASL, aziende ospedaliere e agenzie regionali per la protezione dell'ambiente (ARPA). Le ARPA sono state istituite dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61 in sostituzione dei soppressi presidi multizonali di prevenzione (PMPt) che fino al 1994 erano strutture dell'USL. La separazione tra funzioni sanitarie (rimaste all'ASL) e funzioni ambientali (trasferite all'ARPA) ha reso necessario prevedere meccanismi strutturati di raccordo, che l'articolo 7-quinquies delinea in modo esplicito.
Il comma 2 individua due obiettivi prioritari degli accordi: la sorveglianza epidemiologica e la comunicazione del rischio. La sorveglianza epidemiologica ambientale - studio delle relazioni tra esposizione a fattori ambientali e occorrenza di malattie nella popolazione - richiede la condivisione di dati tra ARPA (che misura gli inquinanti) e ASL (che registra i casi di malattia). La comunicazione del rischio, invece, riguarda l'informazione alla popolazione su situazioni di rischio ambientale per la salute, un ambito in cui la disomogeneità dei messaggi di ARPA e ASL ha spesso generato confusione nella gestione delle emergenze ambientali.
La garanzia di gratuità delle prestazioni ARPA per le ASL
Una clausola importante del comma 2 prevede che gli accordi «devono comunque garantire l'erogazione delle prestazioni richieste dalle unità sanitarie locali per lo svolgimento di funzioni e di compiti istituzionali senza oneri aggiuntivi per il Servizio sanitario nazionale». Questa disposizione mira a evitare che la separazione istituzionale tra ASL e ARPA si traduca in un aggravio di costi per il SSN: le analisi ambientali richieste dalle ASL nell'esercizio delle loro funzioni istituzionali (ad esempio per indagini su focolai di legionellosi o su sospetti cluster tumorali in aree industriali) devono essere erogate dalle ARPA senza che il SSN debba sostenere costi aggiuntivi rispetto a quelli già finanziati con risorse pubbliche destinate alle ARPA.
La successione alle funzioni dei presidi multizonali di prevenzione
Il comma 3 disciplina una specifica funzione di «successione» delle ARPA ai presidi multizonali di prevenzione (PMPt) per le attività di laboratorio: le regioni e le ASL «si avvalgono delle agenzie regionali per la protezione dell'ambiente» per le attività laboratoriali già svolte dai PMPt come compito di istituto nei confronti delle ASL. I PMPt erano strutture delle ex USL che effettuavano analisi chimiche, microbiologiche e fisiche su campioni ambientali. Con la loro soppressione e la nascita delle ARPA nel 1994, il legislatore ha voluto garantire la continuità di queste attività analitiche, ponendole a carico delle nuove agenzie regionali. Il comma 3 dell'articolo 7-quinquies cristallizza questo assetto.
Rilievo attuale e sviluppi recenti
Il sistema delle ARPA è stato recentemente riformato dalla legge 28 giugno 2016, n. 132, che ha istituito il Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente (SNPA), composto da ISPRA e dalle ARPA/APPA regionali. La legge 132/2016 ha rafforzato la funzione di supporto tecnico-scientifico delle ARPA alle autorità sanitarie, consolidando il modello di raccordo che l'articolo 7-quinquies aveva delineato nel 1999. Il SNPA costituisce oggi il principale interlocutore tecnico dei dipartimenti di prevenzione per la valutazione dei rischi ambientali e la gestione delle emergenze di rilevanza sanitaria.
Casi pratici
Caso 1:
Caso 2:
Caso 3:
Domande frequenti
Perché l'accordo quadro del comma 1 richiede l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni?
Perché sia la tutela della salute sia la protezione dell'ambiente sono materie di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni ai sensi dell'articolo 117, comma 3, della Costituzione: senza l'intesa con le regioni, lo Stato non potrebbe unilateralmente disciplinare le modalità di coordinamento.
Le ASL devono pagare le analisi dell'ARPA?
No, per le prestazioni richieste nell'esercizio di funzioni istituzionali. Il comma 2 prevede che gli accordi garantiscano l'erogazione di tali prestazioni «senza oneri aggiuntivi per il Servizio sanitario nazionale».
Cosa sono i presidi multizonali di prevenzione citati al comma 3?
Erano strutture delle ex USL che effettuavano analisi ambientali di laboratorio. Sono stati soppressi con la legge 21 gennaio 1994, n. 61 che ha istituito le ARPA, alle quali sono state trasferite le relative funzioni analitiche.
Come si raccorda l'articolo 7-quinquies con la legge 132/2016 sulle ARPA?
La legge 132/2016 ha istituito il Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente (SNPA), rafforzando il ruolo delle ARPA come supporto tecnico alle autorità sanitarie. Il modello di raccordo ASL-ARPA dell'articolo 7-quinquies rimane il fondamento giuridico di questa collaborazione.
A cosa serve la comunicazione del rischio prevista dagli accordi del comma 2?
Serve a informare la popolazione su situazioni di rischio ambientale per la salute in modo coordinato tra ARPA e ASL, evitando messaggi contraddittori che possono generare allarme ingiustificato o, al contrario, sottovalutazione dei rischi.