Testo dell'articoloVigente
Art. 39 D.Lgs. 141/2024 – Potenziamento dello Sportello unico doganale e dei controlli
Disposizioni nazionali complementari al codice doganale dell’Unione (D.Lgs. 26 settembre 2024, n. 141)
1. Fermo restando quanto previsto dall’ articolo 20, comma 1, del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169, l’Agenzia, nell’ambito dello Sportello Unico Doganale e dei Controlli, attua il coordinamento operativo delle amministrazioni che concorrono al controllo sulle merci in ingresso e uscita nel o dal territorio doganale dell’Unione europea.
2. Qualora debbano essere effettuati controlli di natura amministrativa previsti dalla normativa unionale al momento dell’ingresso o dell’uscita nel o dal territorio dell’Unione europea, finalizzati al rilascio di autorizzazioni e nulla osta comunque denominati e che comportino una visita delle merci, le amministrazioni competenti assicurano che questi avvengano contemporaneamente e nello stesso luogo di quelli doganali.
3. Qualora, in aggiunta ai controlli amministrativi di cui al comma 2, le amministrazioni competenti intendano effettuare controlli amministrativi basati su una valutazione del rischio o su criterio casuale, la relativa analisi del rischio e quindi la selezione delle operazioni doganali da sottoporre a controllo deve essere integrata nell’analisi dei rischi in uso all’Agenzia in applicazione del Codice.
4. I controlli amministrativi di cui ai commi 2 e 3 sono effettuati secondo il principio dello sportello unico dell’Unione europea e con le modalità dello Sportello unico doganale e dei controlli disciplinato dal decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 2021, n. 235.
5. Sono esclusi dall’ambito di applicazione del presente articolo, i controlli che, per oggettivi motivi logistici o per specifiche previsioni della normativa unionale o nazionale, non possono essere effettuati nei luoghi normalmente deputati allo svolgimento dei controlli doganali.
6. Con gli accordi di cooperazione di cui all’articolo 2, comma 2, del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 235 del 2021, l’Agenzia, e le amministrazioni competenti di cui al comma 1 possono stabilire: a) le modalità per l’effettuazione dei controlli di cui ai commi 2 e 3; b) le modalità di integrazione delle analisi dei rischi di cui al comma 3; c) le modalità e i termini di scambio dei dati sui controlli e il risultato degli stessi; d) in relazione ai controlli di cui al comma 5, soluzioni alternative atte a snellire le procedure di controllo al fine di facilitare l’ingresso e l’uscita delle merci nel o dal territorio doganale dell’Unione europea.
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In sintesi
Indice dei contenuti
Il modello dello Sportello Unico Doganale: genesi e obiettivi
L'art. 39 del D.Lgs. 141/2024 disciplina il potenziamento dello Sportello Unico Doganale e dei Controlli (SUDC), l'istituto che rappresenta il fulcro della semplificazione amministrativa per gli operatori import/export. Il SUDC nasce dall'esigenza di superare la frammentazione dei controlli sulle merci che attraversano il confine doganale: un'unica spedizione può essere soggetta a verifiche doganali, fitosanitarie, veterinarie, sanitarie, di sicurezza prodotti e di molte altre autorità, ciascuna con propri tempi, luoghi e procedimenti. La moltiplicazione dei controlli genera costi, ritardi e incertezze per gli operatori economici.
La norma di riferimento per l'istituzione del SUDC è il D.Lgs. 169/2016, art. 20, comma 1, richiamato espressamente dal comma 1 dell'art. 39 come base normativa che resta ferma. La disciplina operativa è poi contenuta nel DPR 235/2021, cui l'art. 39 rinvia ripetutamente per le modalità concrete di funzionamento del sistema.
Il ruolo di coordinamento dell'ADM
Il comma 1 attribuisce all'ADM il ruolo di coordinatore operativo delle amministrazioni che partecipano al controllo sulle merci. Non si tratta di una semplice supervisione formale: l'ADM orchestra concretamente il piano dei controlli, i tempi e i luoghi di ispezione. Questo coordinamento è il presupposto per il funzionamento efficiente del modello sportello unico: senza una cabina di regia, la simultaneità dei controlli sarebbe impossibile da garantire.
Le «amministrazioni che concorrono al controllo» sono numerose: Ministero della Salute (controlli veterinari e fitosanitari), ICQRF (vini e prodotti agroalimentari), USMAF (controlli sanitari ai valichi), MISE tramite le Camere di commercio (sicurezza dei prodotti), autorità portuali e altri soggetti. Tutte devono coordinarsi nell'ambito del SUDC sotto la regia ADM.
Il principio della contemporaneità e coubicazione dei controlli
Il comma 2 è il cuore operativo dell'articolo: quando le altre amministrazioni devono effettuare controlli che comportano una visita fisica delle merci all'ingresso o all'uscita dall'UE, questi devono avvenire contemporaneamente e nello stesso luogo dei controlli doganali. Il principio elimina la necessità per l'operatore di presentare le merci in momenti diversi o in luoghi differenti: un'unica apertura del container, un'unica ispezione fisica condivisa da tutte le autorità presenti.
Il beneficio per gli operatori è significativo: si riducono i tempi di sdoganamento, i costi di movimentazione delle merci, i rischi di deterioramento per prodotti deperibili e le incertezze operative. Per le spedizioni di prodotti freschi o farmaceutici, la possibilità di effettuare in un'unica sessione tutti i controlli necessari è di rilevanza pratica enorme.
Integrazione dell'analisi dei rischi
Il comma 3 affronta il tema dei controlli aggiuntivi basati su analisi del rischio o criterio casuale: quando le altre amministrazioni vogliono selezionare spedizioni da controllare sulla base di proprie profilature, queste devono essere integrate nell'analisi dei rischi dell'ADM, applicata in attuazione del CDU (Reg. UE 952/2013, artt. 46-47). Questo evita duplicazioni e garantisce che la selezione delle operazioni da controllare sia coerente e coordinata.
In pratica, se il Ministero della Salute vuole effettuare controlli a campione su una determinata categoria di prodotti alimentari importati, deve comunicare i criteri di selezione all'ADM che li integra nel sistema di gestione dei rischi doganali. La spedizione viene così selezionata una volta sola per tutti i controlli applicabili, evitando che le stesse merci siano oggetto di più analisi di rischio parallele e indipendenti.
Il DPR 235/2021 e il principio dello sportello unico europeo
Il comma 4 sancisce che i controlli si effettuano «secondo il principio dello sportello unico dell'Unione europea» e con le modalità del DPR 235/2021. Il DPR 235/2021 è il regolamento che ha istituito lo Sportello Unico Doganale e dei Controlli in attuazione della Direttiva (UE) 2019/883 e del Regolamento (UE) 952/2013. Il rinvio al principio europeo dello sportello unico è importante perché collega il sistema italiano al framework digitale europeo (EU Single Window for Customs) che la Commissione sta sviluppando per standardizzare ulteriormente le procedure a livello comunitario.
Le eccezioni e gli accordi di cooperazione
Il comma 5 prevede che i controlli che «per oggettivi motivi logistici o per specifiche previsioni della normativa unionale o nazionale» non possono essere effettuati nei luoghi deputati ai controlli doganali sono esclusi dall'ambito dell'articolo. Si tratta di un'eccezione necessaria per casi concreti: ad esempio, il controllo radiologico di container di grandi dimensioni che richiede infrastrutture specifiche non sempre presenti nelle dogane, oppure ispezioni veterinarie che devono avvenire in strutture attrezzate (stalle, celle frigorifere). In questi casi, la coubicazione fisica non è tecnicamente possibile e la deroga è giustificata.
Il comma 6 disciplina gli accordi di cooperazione tra ADM e le altre amministrazioni, che possono definire in dettaglio: (a) le modalità di esecuzione dei controlli; (b) le regole di integrazione delle analisi di rischio; (c) le modalità e i termini di scambio dei dati; (d) le soluzioni alternative per i controlli non coubicabili, al fine di semplificare comunque le procedure. Questi accordi sono lo strumento di governance operativa del sistema: attraverso di essi l'ADM può negoziare con ciascuna amministrazione le modalità più efficaci di coordinamento, adattandole alle specificità di ciascun tipo di controllo e di ciascun porto o valico.
Implicazioni per gli operatori economici
Per importatori, esportatori, spedizionieri doganali e operatori logistici, l'art. 39 si traduce in un quadro più prevedibile e razionale per la gestione delle spedizioni. La tendenza verso la simultaneità dei controlli riduce le finestre di stazionamento delle merci e permette una pianificazione logistica più precisa. È opportuno che gli operatori verifichino, per le categorie merceologiche più soggette a controlli multipli (prodotti agroalimentari, farmaceutici, chimici, CITES), quali accordi di cooperazione siano vigenti nel porto o valico di riferimento, per anticipare la documentazione richiesta e ridurre i tempi di sdoganamento.
Casi pratici
Caso 1:
Caso 2:
Caso 3:
Domande frequenti
Cos'è lo Sportello Unico Doganale e dei Controlli (SUDC)?
È il sistema attraverso cui l'ADM coordina tutti i controlli amministrativi sulle merci in entrata e uscita dall'UE, garantendo che le diverse amministrazioni operino in modo integrato. Disciplinato dal DPR 235/2021, persegue l'obiettivo di effettuare un'unica ispezione fisica per tutte le autorità competenti.
Chi sono le amministrazioni che partecipano al coordinamento ADM?
Tutte le amministrazioni che hanno competenze di controllo sulle merci in dogana: Ministero della Salute (veterinaria e fitosanitaria), USMAF, ICQRF, uffici per la sicurezza dei prodotti, e altre autorità nazionali e locali. L'elenco specifico è definito negli accordi di cooperazione ex art. 2 DPR 235/2021.
I controlli devono sempre avvenire nello stesso luogo?
Non sempre. Il comma 5 prevede un'eccezione per i controlli che per oggettivi motivi logistici o per specifiche previsioni normative non possono essere effettuati nei luoghi doganali ordinari. In questi casi sono ammesse soluzioni alternative concordate negli accordi di cooperazione.
Come funziona l'integrazione dell'analisi del rischio?
Quando un'amministrazione diversa dall'ADM vuole selezionare merci da controllare sulla base di propri criteri di rischio, deve integrare tali criteri nel sistema di analisi dei rischi ADM. In questo modo la selezione avviene una sola volta per tutti i controlli applicabili, riducendo duplicazioni e incoerenze.
Cosa devono verificare gli operatori prima di importare prodotti soggetti a controlli multipli?
Gli operatori devono verificare se per la categoria merceologica e per il porto o valico di destinazione esistono accordi di cooperazione tra ADM e le autorità competenti, e quali documenti specifici sono richiesti. Per prodotti alimentari, farmaceutici e chimici la pianificazione preventiva riduce significativamente i tempi di sdoganamento.