Art. 37 D.Lgs. 141/2024 – Visite di controllo

Inquadramento sistematico: la visita di controllo nel ciclo doganale

L'articolo 37 del D.Lgs. 141/2024 disciplina le visite di controllo, uno strumento fondamentale del sistema di accertamento doganale che si coloca in una fase cruciale del ciclo operativo: quella compresa tra la dichiarazione doganale e lo svincolo della merce. Prima che le merci vengano lasciate a disposizione del proprietario o del vettore, l'amministrazione doganale conserva il potere - e in certi casi il dovere - di effettuare ulteriori verifiche fisiche sulle merci, indipendentemente dal fatto che una visita sia già avvenuta in precedenza.

La ratio è chiara: la dichiarazione doganale è un atto del dichiarante, soggetto a errori, omissioni o, nei casi più gravi, falsità. Il sistema doganale non può affidarsi esclusivamente all'autodichiarazione, ma deve disporre di strumenti di controllo fisico che consentano di verificare la corrispondenza tra quanto dichiarato e la realtà delle merci. La visita di controllo è uno di questi strumenti, con la peculiarità di poter intervenire anche quando una visita è già stata effettuata.

La visita di controllo d'ufficio: discrezionalità e limiti

Il comma 1 attribuisce ai responsabili degli uffici ADM o ai funzionari delegati il potere di disporre visite di controllo di propria iniziativa («di propria iniziativa»). Questo potere è:

• Discrezionale: l'amministrazione può valutare se e quando esercitarlo, sulla base di analisi del rischio, segnalazioni, anomalie documentali o semplice campionamento casuale.
• Ampio nel presupposto: può riguardare merci già visitate in tutto o in parte (revisione della visita precedente) e merci non ancora oggetto di visita. La norma copre quindi tutte le merci giacenti nella sfera di controllo doganale.
• Temporalmente circoscritto: il potere si esercita «prima che le merci siano lasciate a disposizione del proprietario o del vettore». Una volta che la merce è stata svincolata, il controllo post-svincolo segue regole diverse (revisione dell'accertamento, controllo a posteriori ai sensi dell'art. 48 CDU).

La visita di controllo d'ufficio si integra con il sistema di analisi del rischio previsto dall'art. 46 CDU, che impone alle autorità doganali di fondare i controlli su criteri di rischio predeterminati. In pratica, le visite di controllo d'ufficio vengono attivate quando il profilo di rischio della dichiarazione supera determinate soglie oppure quando vi sono segnali di anomalia - ad esempio, dichiarazioni di valore significativamente inferiori ai prezzi di riferimento internazionali, o classificazioni tariffarie che sembrano non corrispondere alla descrizione merceologica.

La visita di controllo obbligatoria: richiesta GdF e richiesta operatori

Il comma 2 introduce una variante strutturalmente diversa: la visita di controllo obbligatoria. In due casi, l'ufficio ADM non ha discrezionalità e deve procedere alla visita:

1. Richiesta motivata della Guardia di finanza a norma dell'articolo 15: la GdF, nell'esercizio delle proprie funzioni di polizia economica e finanziaria, può richiedere una visita di controllo quando abbia raccolto elementi che giustifichino un approfondimento. La richiesta deve essere motivata, ma una volta presentata, vincola l'ufficio ADM ad effettuare la visita.
2. Richiesta degli operatori interessati: anche il dichiarante, il proprietario della merce o il vettore possono richiedere una visita di controllo. Questa possibilità ha una logica di tutela: se l'operatore ritiene che la dichiarazione presenti imprecisioni o vuole poter dimostrare la corrispondenza delle merci prima dello svincolo, ha diritto a che l'ufficio proceda alla verifica.

L'obbligatorietà nel secondo caso ha una specifica valenza: impedisce che l'ufficio rifiuti o differisca sine die la visita richiesta dall'operatore, proteggendo quest'ultimo dalla stagnazione procedurale e consentendogli di disporre di una verifica formale che può essere utile in sede di eventuale contenzioso.

Il prelevamento di campioni: strumento analitico e rilevanza doganale

Il comma 3 estende l'ambito della visita di controllo al prelevamento di campioni per l'analisi. Questo strumento è particolarmente rilevante in materia di:

• Classificazione doganale: la determinazione della voce tariffaria corretta può richiedere un'analisi chimica o merceologica della merce (ad esempio per distinguere tra prodotti con aliquote daziali diverse o soggetti a misure commerciali diverse).
• Controlli di conformità: per merci soggette a normative tecniche (prodotti chimici, alimenti, materiali da costruzione, dispositivi medici), l'analisi del campione prelevato in dogana consente di verificare la conformità prima dell'immissione in libera pratica.
• Verifica dell'origine: in certi casi l'analisi del campione può contribuire a confermare o smentire l'origine dichiarata della merce, con rilevanza ai fini dei dazi preferenziali.

Il prelevamento di campioni è soggetto a procedure specifiche che ne garantiscono la rappresentatività e la catena di custodia, essenziali per l'utilizzo dei risultati analitici in sede di accertamento e, eventualmente, di contenzioso.

Raccordo con il CDU e la normativa europea

Il Reg. UE 952/2013 dedica gli artt. 46-49 ai controlli doganali. L'art. 46 stabilisce il principio generale: le autorità doganali effettuano i controlli che ritengono necessari per garantire la corretta applicazione della normativa doganale, fondandosi su criteri di analisi del rischio. L'art. 47 disciplina lo scambio di informazioni per l'analisi del rischio tra autorità doganali degli Stati membri.

L'art. 37 del D.Lgs. 141/2024 si inserisce in questo quadro come norma procedurale nazionale che dettaglia le modalità concrete di esercizio dei poteri di controllo fisico - in particolare la struttura bifasica (d'ufficio / obbligatoria su richiesta) e il raccordo con la GdF - che il CDU rimette in larga parte alla disciplina degli Stati membri.

Conseguenze pratiche per gli operatori

Per gli operatori economici, la visita di controllo è un momento critico del processo di sdoganamento. Alcune indicazioni operative:

• L'operatore deve cooperare con l'ufficio e garantire l'accessibilità delle merci durante la visita di controllo; l'ostacolo alla visita può integrare una condotta sanzionabile.
• L'esito della visita di controllo può portare alla rettifica d'ufficio della dichiarazione da parte dell'ADM, con conseguente accertamento di maggiori diritti di confine, oppure - se non emergono irregolarità - alla conferma dello svincolo.
• Il verbale di visita ha valore probatorio nei procedimenti sanzionatori e nel contenzioso tributario doganale; l'operatore ha interesse a partecipare attivamente alla visita e a far mettere a verbale le proprie osservazioni.
• Nei casi in cui siano prelevati campioni, l'operatore ha diritto a un contraddittorio sulla metodologia di analisi e può richiedere una controanalisi in caso di contestazione dei risultati.