Testo dell'articoloVigente
Art. 14 D.Lgs. 201/2022 – Scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale
Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201)
1. Tenuto conto del principio di autonomia nell’organizzazione dei servizi e dei principi di cui all’articolo 3, l’ente locale e gli altri enti competenti, nelle ipotesi in cui ritengono che il perseguimento dell’interesse pubblico debba essere assicurato affidando il servizio pubblico a un singolo operatore o a un numero limitato di operatori, provvedono all’organizzazione del servizio mediante una delle seguenti modalità di gestione: a) affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica, secondo le modalità previste dal dall’articolo 15, nel rispetto del diritto dell’Unione europea; b) affidamento a società mista, secondo le modalità previste dall’articolo 16, nel rispetto del diritto dell’Unione europea; c) affidamento a società in house, nei limiti fissati dal diritto dell’Unione europea, secondo le modalità previste dall’articolo 17; d) limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o mediante aziende speciali di cui all’articolo 114 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000.
2. Ai fini della scelta della modalità di gestione del servizio e della definizione del rapporto contrattuale, l’ente locale e gli altri enti competenti tengono conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare, inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali, della situazione delle finanze pubbliche, dei costi per l’ente locale e per gli utenti, dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento a esperienze paragonabili, nonché dei risultati della eventuale gestione precedente del medesimo servizio sotto il profilo degli effetti sulla finanza pubblica, della qualità del servizio offerto, dei costi per l’ente locale e per gli utenti e degli investimenti effettuati. Nella valutazione di cui al presente comma, l’ente locale e gli altri enti competenti tengono altresì conto dei dati e delle informazioni che emergono dalle verifiche periodiche di cui all’articolo 30.
3. Degli esiti della valutazione di cui al comma 2 si dà conto, prima dell’avvio della procedura di affidamento del servizio, in un’apposita relazione nella quale sono evidenziate altresì le ragioni e la sussistenza dei requisiti previsti dal diritto dell’Unione europea per la forma di affidamento prescelta, nonché illustrati gli obblighi di servizio pubblico e le eventuali compensazioni economiche, inclusi i relativi criteri di calcolo, anche al fine di evitare sovracompensazioni.
4. Al fine di assicurare la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari da parte del soggetto affidatario, nei servizi pubblici locali a rete, gli enti di governo dell’ambito integrano la relazione di cui al comma 3 allegando il piano economico-finanziario acquisito all’esito della procedura, che, fatte salve le disposizioni di settore, contiene anche la proiezione, per il periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti. Tale piano deve essere asseverato da un istituto di credito o da una società di servizi iscritta all’albo degli intermediari finanziari ai sensi dell’articolo 106 del testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, o da una società di revisione ai sensi dell’ articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966, o da revisori legali ai sensi del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39.
5. È vietata ogni forma di differenziazione nel trattamento dei gestori di pubblico servizio in ordine al regime tributario.
In sintesi
Indice dei contenuti
Il cuore della riforma: la scelta motivata e qualificata della modalità di gestione
L'articolo 14 del D.Lgs. 201/2022 è, insieme all'art. 17 sull'in house, il cuore della riforma dei servizi pubblici locali. Disciplina la fase decisionale più rilevante del ciclo di vita del servizio: la scelta di come organizzarlo e a chi affidarlo. Il decreto rompe con la tradizione di una scelta meramente discrezionale dell'ente locale e impone un processo strutturato di analisi comparativa delle alternative, documentato in una relazione motivata che deve essere pubblicata prima dell'avvio della procedura.
Le quattro modalità di gestione
Il comma 1 elenca le quattro opzioni a disposizione dell'ente locale, nell'ordine che rispecchia la preferenza del legislatore europeo: (a) affidamento a terzi mediante gara a evidenza pubblica, secondo le modalità dell'art. 15 - è la soluzione preferita in chiave concorrenziale, in quanto massimizza la competizione per il mercato; (b) affidamento a società mista pubblico-privata, ai sensi dell'art. 16 - si tratta di una soluzione ibrida che combina l'apporto di capitali e competenze private con il controllo pubblico; (c) affidamento a società in house nei limiti del diritto UE, secondo l'art. 17 - è la soluzione che comporta la minore esposizione concorrenziale e richiede la motivazione più rigorosa; (d) gestione in economia o mediante aziende speciali ex art. 114 TUEL - ammissibile solo per i servizi non a rete, quando l'ente gestisce direttamente il servizio con proprie strutture o attraverso un ente strumentale senza personalità giuridica separata.
I criteri di valutazione del comma 2
Il comma 2 elenca i criteri che l'ente deve considerare nella scelta della modalità di gestione. Non si tratta di criteri gerarchici, ma di fattori che devono essere valutati comparativamente: le caratteristiche tecniche ed economiche del servizio (complessità, intensità degli investimenti infrastrutturali, economie di scala); la situazione delle finanze pubbliche dell'ente; i costi per l'ente locale e per gli utenti nelle diverse alternative; i risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse modalità, anche con riferimento a esperienze comparabili; i risultati dell'eventuale gestione precedente del medesimo servizio sotto il profilo dell'impatto sulla finanza pubblica, della qualità offerta, dei costi per l'ente e per gli utenti e degli investimenti effettuati. Devono essere considerati anche i dati emersi dalle verifiche periodiche ai sensi dell'art. 30.
La relazione motivata del comma 3: un obbligo di trasparenza sostanziale
Prima dell'avvio della procedura di affidamento, l'ente deve redigere un'apposita relazione che illustri gli esiti della valutazione comparativa (comma 3). La relazione deve contenere: le ragioni della scelta della modalità di gestione prescelta; la sussistenza dei requisiti previsti dal diritto UE per la forma di affidamento prescelta; la descrizione degli obblighi di servizio pubblico e delle eventuali compensazioni economiche, inclusi i criteri di calcolo per evitare sovracompensazioni. Questa relazione deve essere pubblicata prima dell'avvio della procedura (ai sensi dell'art. 31) ed è il documento su cui si concentra il controllo giurisdizionale e il monitoraggio da parte delle autorità indipendenti. Una relazione carente o priva di valutazione comparativa effettiva espone il provvedimento di affidamento a impugnativa.
Il piano economico-finanziario asseverato nei servizi a rete
Il comma 4 introduce un requisito aggiuntivo per i servizi pubblici locali a rete: gli enti di governo dell'ambito devono integrare la relazione allegando il piano economico-finanziario acquisito all'esito della procedura. Questo piano deve contenere la proiezione, per il periodo di durata dell'affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti. Deve inoltre essere asseverato - ossia formalmente attestato nella sua ragionevolezza economico-finanziaria - da un istituto di credito, da una società di servizi iscritta all'albo degli intermediari finanziari ex art. 106 TUB, da una società di revisione o da revisori legali. L'asseverazione non garantisce la correttezza delle previsioni, ma attesta che il piano è stato elaborato con criteri tecnici adeguati e che le ipotesi sottostanti sono ragionevoli. Infine, il comma 5 vieta ogni forma di differenziazione nel trattamento tributario dei gestori di pubblico servizio: la modalità di gestione prescelta non può determinare vantaggi o svantaggi di natura fiscale.
Casi pratici
Caso 1: Analisi comparativa tra gara e in house per il trasporto scolastico
Il Comune di Grandepiano deve rinnovare l'affidamento del servizio di trasporto scolastico. Il responsabile dei servizi pubblici predispone la relazione ex art. 14, comma 3, confrontando le tre opzioni: gara aperta, in house tramite la società partecipata Gamma S.r.l. e gestione con azienda speciale. Dall'analisi emerge che il costo per alunno dell'in house è superiore del 15% al costo medio di mercato stimato sulla base di esperienze comparabili in comuni analoghi; la qualità del servizio di Gamma negli ultimi tre anni è stata nella media ma senza miglioramenti; la verifica periodica ex art. 30 segnala la mancata realizzazione di investimenti in mezzi a basse emissioni. La relazione conclude che la gara aperta massimizza l'efficienza e la qualità, e l'ente avvia la procedura competitiva.
Caso 2: Piano economico-finanziario asseverato per la gara idrica
L'ATO del servizio idrico integrato della Provincia di Torregrande indice una gara per l'affidamento ventennale della gestione. Ai sensi dell'art. 14, comma 4, il bando richiede ai concorrenti la presentazione di un piano economico-finanziario per la durata dell'affidamento, asseverato da un istituto di credito o da revisori legali. L'offerta di Operatore Beta include un PEF asseverato da una banca d'affari che attesta la coerenza delle proiezioni di costo e ricavo, degli investimenti infrastrutturali e del piano di finanziamento. La commissione di gara può così confrontare i PEF dei concorrenti su una base comune e valutare la sostenibilità finanziaria delle offerte nel lungo periodo.
Caso 3: Impugnativa della relazione di scelta per mancanza di valutazione comparativa effettiva
Il Comune di Bassa Pianura adotta una deliberazione che affida in house il servizio di gestione cimiteriale alla società partecipata Delta S.r.l., allegando una relazione che si limita ad affermare la preferenza per la gestione pubblica senza confrontare i costi con le alternative di mercato e senza analizzare i risultati della gestione pregressa di Delta. Tizio, imprenditore del settore interessato a partecipare a una gara, impugna la deliberazione sostenendo la violazione dell'art. 14, comma 2 e comma 3. Il TAR annulla la deliberazione: la relazione non contiene il necessario confronto effettivo tra le diverse modalità di gestione né i dati sulle gestioni precedenti richiesti dalla norma.
Domande frequenti
Il decreto impone una preferenza tra le quattro modalità di gestione del comma 1?
Il decreto non stabilisce una preferenza assoluta, ma impone una valutazione comparativa. Tuttavia, il sistema nel suo complesso - e in particolare la motivazione rafforzata richiesta per l'in house dall'art. 17 - riflette una preferenza implicita per le soluzioni concorrenziali (gara a evidenza pubblica) e una maggiore esigenza di giustificazione per le soluzioni che escludono il mercato. La gara è la soluzione default del diritto europeo; l'in house è l'eccezione che richiede motivazione qualificata.
La relazione di cui al comma 3 deve essere approvata dal Consiglio comunale o è sufficiente la delibera della giunta?
Il decreto non specifica l'organo competente, che dipende dall'ordinamento degli enti locali e dagli statuti comunali. In linea di principio, la scelta della modalità di gestione di un servizio pubblico rilevante è una decisione che investe l'indirizzo politico dell'ente e spetta al Consiglio comunale. La relazione è allegata alla deliberazione del Consiglio che autorizza l'avvio della procedura di affidamento.
Cosa deve contenere il piano economico-finanziario asseverato previsto dal comma 4?
Fatte salve le disposizioni di settore, il PEF deve contenere la proiezione, per il periodo di durata dell'affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti. Deve essere redatto secondo lo schema tipo predisposto dall'autorità di regolazione competente (art. 7) e asseverato da un istituto di credito, da una società di servizi iscritta all'albo degli intermediari finanziari, da una società di revisione o da revisori legali.
Cosa si intende per 'divieto di differenziazione nel trattamento tributario' del comma 5?
Il comma 5 vieta che la scelta della modalità di gestione comporti trattamenti fiscali diversi per i gestori: ad esempio, non si possono applicare esenzioni IVA o agevolazioni fiscali ai gestori in house che non spettano ai gestori privati in gara, o viceversa. La parità di trattamento fiscale garantisce che la scelta tra le modalità di gestione sia basata su valutazioni di efficienza e qualità, non su convenienze tributarie artificiali.