Testo dell'articoloVigente
Art. 5 D.Lgs. 201/2022 – Meccanismi di incentivazione delle aggregazioni
Testo unico dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (D.Lgs. 23 dicembre 2022, n. 201)
1. Ferme restando le disposizioni regionali, nelle città metropolitane è sviluppata e potenziata la gestione integrata sul territorio dei servizi pubblici locali di rilevanza economica ivi compresa la realizzazione e gestione delle reti e degli impianti funzionali. A tal fine, il comune capoluogo può essere delegato dai comuni ricompresi nella città metropolitana a esercitare le funzioni comunali in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica per conto e nell’interesse degli altri comuni.
2. Le regioni incentivano, con il coinvolgimento degli enti locali interessati, la riorganizzazione degli ambiti o bacini di riferimento dei servizi pubblici locali a rete di propria competenza, anche tramite aggregazioni volontarie, superando l’attuale assetto e orientandone l’organizzazione preferibilmente su scala regionale o comunque in modo da consentire economie di scala o di scopo idonee a massimizzare l’efficienza del servizio.
3. Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno e il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, da adottare, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’ articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono stabilite le misure incentivanti in favore degli enti locali che aderiscono alle riorganizzazioni e alle aggregazioni di cui ai commi 1 e 2, senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato.
4. In coerenza con le facoltà riconosciute alle Regioni ai sensi del comma 2, la provincia esercita funzioni di supporto tecnico-amministrativo e coordinamento in relazione ai provvedimenti e alle attività nella materia disciplinata dal presente decreto, comunque senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato.
5. Restano ferme le disposizioni contenute nel testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 in materia di funzioni amministrative, le vigenti discipline settoriali in materia di ambiti territoriali ottimali e bacini nei servizi pubblici a rete, le altre norme sui caratteri e il funzionamento delle forme associative tra enti locali per il governo dei servizi pubblici locali, nonché le convenzioni e gli accordi già in essere tra gli enti locali per l’attribuzione delegata delle funzioni.
6. Al fine di contribuire alla razionalizzazione degli assetti istituzionali locali del settore dei rifiuti, l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente presenta alle Camere una periodica relazione semestrale sul rispetto delle prescrizioni stabilite dalla disciplina di settore per la definizione del perimetro degli ambiti territoriali e per la costituzione degli enti di governo dell’ambito.
In sintesi
Indice dei contenuti
Il contesto: la frammentazione come problema strutturale
L'articolo 5 del D.Lgs. 201/2022 affronta uno dei problemi strutturali storici dei servizi pubblici locali italiani: la frammentazione degli ambiti territoriali e la conseguente dimensione sub-ottimale di molte gestioni. In Italia esistono migliaia di comuni di piccole dimensioni che, singolarmente, non raggiungono la scala minima efficiente per organizzare e gestire servizi complessi come la distribuzione idrica, la raccolta differenziata o il trasporto pubblico. La frammentazione genera costi unitari elevati, difficoltà di accesso al credito per gli investimenti infrastrutturali e qualità dei servizi disomogenea. Il decreto affronta questo problema con strumenti di incentivazione delle aggregazioni, senza imporre fusioni obbligatorie che sarebbero politicamente difficilmente praticabili.
Le città metropolitane: gestione integrata e delega al capoluogo
Il comma 1 prevede che nelle città metropolitane sia sviluppata e potenziata la gestione integrata dei servizi pubblici locali - compresi reti e impianti - sull'intero territorio metropolitano. Il comune capoluogo può ricevere delega dai comuni del bacino metropolitano per esercitarne le funzioni in materia di servizi pubblici locali. Si tratta di un modello di organizzazione policentrica che sfrutta la forza amministrativa e tecnica del capoluogo senza azzerare la titolarità delle funzioni dei comuni deleganti. La delega ha natura consensuale e non comporta trasferimento della titolarità del servizio.
Il ruolo delle regioni nell'aggregazione dei bacini dei servizi a rete
Il comma 2 assegna alle regioni il compito di incentivare la riorganizzazione degli ambiti o bacini dei servizi pubblici locali a rete di propria competenza - tipicamente il servizio idrico integrato e la gestione dei rifiuti - orientando la loro organizzazione preferibilmente su scala regionale o comunque su una scala tale da consentire economie di scala e di scopo idonee a massimizzare l'efficienza. L'aggregazione è promossa «con il coinvolgimento degli enti locali interessati» e può avvenire mediante aggregazioni volontarie che superino l'attuale assetto. La scelta del legislatore di puntare sulla scala regionale è coerente con le indicazioni dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, che ha più volte segnalato come la frammentazione degli ambiti territoriali riduca la contendibilità dei mercati e scoraggi l'ingresso di operatori efficienti.
Gli incentivi finanziari: il decreto ministeriale
Il comma 3 prevede l'adozione di un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze - di concerto con il Ministro dell'interno e il Ministro per gli affari regionali - da adottare previa intesa in sede di Conferenza unificata, per stabilire le misure incentivanti in favore degli enti locali che aderiscono alle riorganizzazioni. Il decreto deve essere adottato entro quarantacinque giorni dall'entrata in vigore del D.Lgs. 201/2022 e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Quest'ultima clausola limita di fatto la portata degli incentivi, che devono essere finanziati con risorse già disponibili e non possono richiedere stanziamenti aggiuntivi.
Il ruolo delle province e la relazione semestrale di ARERA
Il comma 4 conferisce alle province funzioni di supporto tecnico-amministrativo e coordinamento in relazione ai provvedimenti e alle attività disciplinati dal decreto, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica. Il comma 6 attribuisce ad ARERA il compito di presentare alle Camere una relazione semestrale sul rispetto delle prescrizioni per la definizione del perimetro degli ambiti territoriali e per la costituzione degli enti di governo dell'ambito nel settore dei rifiuti. Questa relazione ha una funzione di controllo parlamentare sull'attuazione della riforma, con particolare attenzione a uno dei settori storicamente più resistenti all'aggregazione degli ambiti.
Continuità con il quadro normativo previgente
Il comma 5 fa salve le disposizioni del TUEL in materia di funzioni amministrative, le vigenti discipline settoriali sugli ambiti territoriali ottimali e i bacini dei servizi a rete, nonché le norme sulle forme associative tra enti locali e le convenzioni e gli accordi già in essere. Si tratta di una clausola di continuità che tutela le organizzazioni già costituite e i rapporti giuridici in corso, evitando disorganizzazioni operative che potrebbero pregiudicare la continuità dei servizi.
Casi pratici
Caso 1: Delega al comune capoluogo nella città metropolitana
Nella Città Metropolitana di Vallegrande, diciassette comuni del hinterland decidono di delegare al comune capoluogo l'esercizio delle funzioni comunali in materia di servizi pubblici locali, ai sensi dell'art. 5, comma 1. Il capoluogo assume il coordinamento dell'affidamento del servizio di gestione del verde pubblico per l'intero comprensorio, avviando una gara unica su scala metropolitana anziché diciassette gare separate. L'effetto è una riduzione dei costi di stazione appaltante e la possibilità di attirare operatori di maggiori dimensioni, con offerte migliorative in termini di qualità e innovazione.
Caso 2: Aggregazione volontaria dei bacini idrici promossa dalla regione
La Regione Campoverde incentiva l'aggregazione di tre ATO del servizio idrico integrato - sino allora organizzati su base provinciale - in un unico ambito regionale, ai sensi dell'art. 5, comma 2. L'aggregazione permette di accedere a finanziamenti del PNRR destinati agli ambiti di scala sovra-provinciale, di realizzare economie di scala nella gestione degli impianti di depurazione e di attrarre un gestore privato con maggiore capacità di investimento. Alfa S.p.A., aggiudicataria della gara indetta dal nuovo ATO regionale, si impegna a investire 120 milioni di euro in dieci anni per il rifacimento della rete idrica.
Caso 3: Relazione semestrale ARERA sulle inadempienze nella costituzione degli ATO rifiuti
Nella sua relazione semestrale al Parlamento, ARERA segnala che quattro province della Regione Mezzaterra non hanno ancora provveduto alla costituzione degli enti di governo dell'ambito del servizio rifiuti, in violazione delle prescrizioni della disciplina di settore. La relazione - pubblicata ai sensi dell'art. 5, comma 6 - viene trasmessa al Governo, che avvia un procedimento di diffida nei confronti della Regione per inadempienza agli obblighi derivanti dal decreto. La pressione istituzionale accelera la definizione degli ambiti e la nomina degli organi degli ATO nelle province inadempienti.
Domande frequenti
L'aggregazione degli ambiti territoriali è obbligatoria per gli enti locali?
No, l'art. 5 non introduce un obbligo di aggregazione, ma prevede meccanismi di incentivazione. Le regioni promuovono le aggregazioni e possono prevedere incentivi economici, ma i comuni conservano la loro autonomia organizzativa. La scelta del modello associativo è rimessa alla volontà degli enti locali interessati, anche se le discipline settoriali (ad es. per il servizio idrico) possono prevedere obblighi specifici.
Il comune capoluogo che riceve la delega dei comuni metropolitani diventa titolare del servizio?
No. La delega prevista dall'art. 5, comma 1, consente al comune capoluogo di esercitare le funzioni in materia di servizi pubblici locali 'per conto e nell'interesse' degli altri comuni. La titolarità del servizio rimane in capo ai comuni deleganti, che mantengono il controllo politico e la responsabilità nei confronti dei propri cittadini.
Quali incentivi sono previsti per gli enti locali che aderiscono alle aggregazioni?
Gli incentivi concreti sono definiti da un decreto del MEF (in concerto con Ministero dell'interno e Ministero per gli affari regionali, previa intesa in Conferenza unificata). Il decreto è tenuto a operare senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, il che limita la portata degli incentivi a risorse già disponibili, come premialità nei criteri di riparto dei trasferimenti statali o agevolazioni nelle procedure di accesso ai fondi europei.
Cosa controlla ARERA con la relazione semestrale sugli ATO rifiuti?
ARERA verifica il rispetto delle prescrizioni stabilite dalla disciplina di settore per la definizione del perimetro degli ambiti territoriali ottimali del settore rifiuti e per la costituzione degli enti di governo dell'ambito (ATO). La relazione semestrale al Parlamento serve come strumento di controllo sull'attuazione della riforma e segnala le situazioni di inadempienza regionale o locale.