Art. 79 Reg. (UE) 2022/2065 – Diritto di essere ascoltati e accesso al fascicolo

Il diritto al contraddittorio nel procedimento sanzionatorio DSA

L'articolo 79 del DSA disciplina due garanzie procedurali fondamentali - il diritto di essere ascoltati e il diritto di accesso al fascicolo - nell'ambito dei procedimenti sanzionatori che la Commissione può avviare nei confronti dei fornitori di VLOP e VLOSE. Queste garanzie si inseriscono in un quadro procedimentale più ampio che comprende anche le ispezioni (art. 69), l'accesso agli algoritmi (art. 67 in combinato con art. 40), e la possibilità di adottare misure provvisorie (art. 70) e impegni vincolanti (art. 71).

Il diritto al contraddittorio ha radici profonde nell'ordinamento giuridico dell'Unione: è un principio generale del diritto UE, codificato nell'articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali (diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio), nonché nell'articolo 47 (diritto a un ricorso effettivo). L'articolo 79 traduce questi principi generali nelle specifiche esigenze procedurali del DSA, mutuando in larga misura la struttura del Regolamento 1/2003 (procedimento antitrust) e adattandola alla vigilanza sulle piattaforme digitali.

L'ambito di applicazione: quali decisioni richiedono il previo ascolto

Il paragrafo 1 elenca tassativamente le decisioni per le quali il previo ascolto è obbligatorio:

• Le decisioni di accertamento della violazione e di ordine di cessazione (art. 73, par. 1): la decisione con cui la Commissione constata che un fornitore di VLOP o VLOSE ha violato il DSA e ordina la cessazione della condotta illecita.
• Le sanzioni pecuniarie (art. 74): le ammende che la Commissione può irrogare per violazioni del DSA o per mancata cooperazione con le indagini, fino al 6% del fatturato mondiale annuo per le violazioni sostanziali.
• Le penalità di mora (art. 76): le sanzioni giornaliere per costringere il fornitore a conformarsi a una decisione della Commissione, fino al 5% del fatturato giornaliero mondiale.

Il diritto di essere ascoltati si applica anche nei confronti delle «altre persone» di cui all'articolo 67, paragrafo 1: non solo le VLOP e VLOSE, ma anche i soggetti terzi che la Commissione ha obbligato a fornire informazioni e nei cui confronti intenda adottare decisioni sfavorevoli.

Il contenuto del diritto di essere ascoltati: constatazioni preliminari e misure proposte

Il diritto di essere ascoltati, ai sensi del paragrafo 1, deve coprire due elementi distinti:

1. Le constatazioni preliminari della Commissione, ovvero la valutazione dei fatti e la qualificazione giuridica della presunta violazione così come risultano dall'istruttoria. Le constatazioni preliminari costituiscono il «capo d'accusa» del procedimento: il fornitore ha diritto di conoscere nel dettaglio quali comportamenti gli vengono contestati, quali prove la Commissione ritiene di aver raccolto, e quale qualificazione giuridica viene applicata.
2. Le misure che la Commissione intende adottare alla luce delle constatazioni preliminari: il fornitore ha diritto di essere ascoltato non solo sul fatto (la violazione), ma anche sulla conseguenza giuridica (la sanzione o l'ordine di cessazione). Questo è particolarmente rilevante per la determinazione dell'ammenda, dove il fornitore può prospettare circostanze attenuanti, proporzionalità, o misure già adottate per rimediare alla violazione.

Il termine per le osservazioni e il principio della base probatoria

Il paragrafo 2 fissa un termine minimo di 14 giorni dalla comunicazione delle constatazioni preliminari per la presentazione delle osservazioni scritte. La Commissione può fissare un termine più lungo se la complessità del caso lo richiede, ma non può ridurlo al di sotto di 14 giorni. Questo termine minimo garantisce che il diritto di essere ascoltati non sia puramente formale: 14 giorni è il tempo minimo che la Commissione ritiene necessario perché un soggetto complesso come una VLOP possa predisporre una risposta adeguata alle constatazioni preliminari.

Il paragrafo 3 enuncia una regola fondamentale: la Commissione può basare le proprie decisioni solo sulle obiezioni in merito alle quali le parti sono state poste in condizione di esprimersi. Questo principio - che nel diritto antitrust viene denominato «principio del confronto con le obiezioni» - significa che la Commissione non può sorprendere il destinatario con un fondamento della decisione su cui non gli è stata data la possibilità di replicare. Se la Commissione individua nuove obiezioni o nuove prove dopo aver inviato le constatazioni preliminari, deve informare il fornitore e consentirgli di replicare prima di adottare la decisione.

Il diritto di accesso al fascicolo: contenuto e limiti

Il paragrafo 4 disciplina il diritto di accesso al fascicolo della Commissione, che è complementare al diritto di essere ascoltati: senza la possibilità di conoscere le prove su cui si basa l'accusa, il diritto di replica sarebbe svuotato di contenuto.

L'accesso al fascicolo avviene «alle condizioni previste per una divulgazione negoziata»: in pratica, la Commissione concede accesso al fascicolo attraverso una procedura strutturata, che può includere la consultazione dei documenti presso gli uffici della Commissione o la trasmissione di copie. Il termine «divulgazione negoziata» indica che le modalità di accesso possono essere concordate tra le parti (Commissione e fornitore) per tener conto delle esigenze di riservatezza.

I limiti al diritto di accesso sono definiti tassativamente:

• Segreti commerciali del fornitore stesso o di terzi: informazioni commercialmente sensibili che potrebbero avvantaggiare i concorrenti se divulgate. In questi casi, la Commissione può fornire versioni non riservate dei documenti, con le parti sensibili oscurate.
• Documenti interni della Commissione, del Comitato europeo per i servizi digitali, dei CSD e di altre autorità pubbliche: le comunicazioni interne tra la Commissione e le autorità nazionali non sono accessibili al fornitore, né lo è la corrispondenza tra la Commissione e i CSD.
• Informazioni riservate in senso lato: informazioni la cui divulgazione potrebbe pregiudicare interessi legittimi di terzi (ad esempio, informazioni riservate relative a segnalazioni di terzi).

Il paragrafo 4 precisa che questi limiti non impediscono alla Commissione di divulgare e utilizzare le informazioni necessarie a dimostrare l'esistenza di un'infrazione: l'obiettivo della riservatezza non è proteggere la Commissione dal controllo, ma tutelare legittimi interessi privati e la riservatezza dei procedimenti.

Il vincolo di finalità delle informazioni raccolte

Il paragrafo 5 introduce un importante vincolo di finalità: le informazioni raccolte ai sensi degli articoli 67 (richieste di informazioni), 68 (interviste) e 69 (ispezioni) sono utilizzate esclusivamente ai fini del presente regolamento. Questo significa che la Commissione non può trasmettere ad altre autorità (ad esempio le autorità antitrust o le autorità fiscali) informazioni raccolte nell'ambito delle indagini DSA per utilizzarle in procedimenti distinti. Il vincolo di finalità garantisce che il potere di raccolta di informazioni della Commissione non diventi un vettore di cooperazione interagenzia al di fuori di canali previsti da specifiche basi giuridiche.