Testo dell'articoloVigente
Art. 51 Reg. (UE) 2022/2065 – Poteri dei coordinatori dei servizi digitali
Regolamento (UE) 2022/2065 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 ottobre 2022 relativo a un mercato unico dei servizi digitali (regolamento sui servizi digitali, Digital Services Act)
1. Ove necessario per lo svolgimento dei loro compiti ai sensi del presente regolamento, i coordinatori dei servizi digitali dispongono dei seguenti poteri di indagine in merito alla condotta dei fornitori di servizi intermediari che ricadono nella competenza del loro Stato membro:
a) il potere di imporre a tali fornitori, così come a qualsiasi altra persona che agisca per fini connessi alla propria attività commerciale, imprenditoriale, artigianale o professionale e che possa ragionevolmente essere a conoscenza di informazioni relative a una presunta violazione del presente regolamento, comprese le organizzazioni che effettuano le revisioni di cui all'articolo 37 e all'articolo 75, paragrafo 2, di fornire tali informazioni senza indebito ritardo;
b) il potere di effettuare, o di chiedere a un'autorità giudiziaria nel loro Stato membro di ordinare, ispezioni in loco presso i locali utilizzati da tali fornitori o persone per fini connessi alla loro attività commerciale, imprenditoriale, artigianale o professionale, o di chiedere ad altre autorità pubbliche di procedere in tal senso, al fine di esaminare, sequestrare, prendere o ottenere copie di informazioni relative a una presunta violazione in qualsiasi forma, indipendentemente dal supporto di conservazione;
c) il potere di chiedere a qualsiasi membro del personale o rappresentante di tali fornitori o persone di fornire spiegazioni in merito a qualsiasi informazione relativa a una presunta violazione e di registrarne le risposte con il loro consenso mediante ogni mezzo tecnico.
2. Ove necessario per lo svolgimento dei loro compiti ai sensi del presente regolamento, i coordinatori dei servizi digitali dispongono dei seguenti poteri di esecuzione nei confronti dei fornitori di servizi intermediari che ricadono nella competenza del loro Stato membro:
a) il potere di accettare gli impegni offerti da tali fornitori in relazione alla loro conformità al presente regolamento e di rendere tali impegni vincolanti;
b) il potere di ordinare la cessazione delle violazioni e, ove opportuno, di imporre misure correttive proporzionate alla violazione e necessarie per far cessare effettivamente la stessa, o di chiedere a un'autorità giudiziaria nel loro Stato membro di farlo;
c) il potere di imporre sanzioni pecuniarie, o di chiedere a un'autorità giudiziaria nel loro Stato membro di farlo, conformemente all'articolo 52 in caso di inosservanza del presente regolamento, compresi gli ordini di indagine emessi a norma del paragrafo 1 del presente articolo;
d) il potere di imporre penalità di mora, o di chiedere a un'autorità giudiziaria nel loro Stato membro di farlo, conformemente all'articolo 52 per garantire la cessazione di una violazione in ottemperanza a un ordine emesso a norma della lettera b) del presente comma o per mancato rispetto di uno qualsiasi degli ordini di indagine emessi a norma del paragrafo 1 del presente articolo;
e) il potere di adottare misure provvisorie, o di chiedere all'autorità nazionale giudiziaria competente nel loro Stato membro di farlo, onde evitare il rischio di danno grave.
Per quanto riguarda il primo comma, lettere c) e d), i coordinatori dei servizi digitali dispongono dei poteri esecutivi stabiliti da tali lettere anche nei confronti delle altre persone di cui al paragrafo 1 in caso di mancato rispetto di uno qualsiasi degli ordini emessi nei loro confronti a norma di tale paragrafo. I coordinatori dei servizi digitali esercitano i suddetti poteri di esecuzione solo dopo aver fornito in tempo utile a tali altre persone tutte le informazioni pertinenti in merito a detti ordini, compresi il termine applicabile, le sanzioni pecuniarie o le penalità di mora che possono essere imposti in caso di inottemperanza e le possibilità di ricorso.
3. Ove necessario per lo svolgimento dei loro compiti ai sensi del presente regolamento, qualora siano stati esauriti tutti gli altri poteri previsti dal presente articolo per far cessare la violazione e a quest'ultima non sia stato posto rimedio o prosegua e causi un danno grave che non può essere evitato mediante l'esercizio di altri poteri previsti dal diritto dell'Unione o nazionale, i coordinatori dei servizi digitali dispongono anche, nei confronti dei fornitori di servizi intermediari che ricadono nella competenza del loro Stato membro, del potere di adottare le misure seguenti:
a) imporre all'organo di gestione di tali fornitori, senza indebito ritardo, di esaminare la situazione, di adottare e presentare un piano di azione che definisca le misure necessarie per far cessare la violazione, di provvedere affinché il fornitore adotti tali misure e di riferire sulle misure adottate;
b) se il coordinatore dei servizi digitali ritiene che un fornitore di servizi intermediari non si sia sufficientemente conformato agli obblighi di cui alla lettera a) e che alla violazione non sia stato posto rimedio o prosegua e causi un danno grave e integri un reato grave che comporta una minaccia per la vita o la sicurezza delle persone, chiedere all'autorità giudiziaria competente del suo Stato membro di ordinare la restrizione temporanea dell'accesso al servizio interessato dalla violazione da parte dei destinatari o, unicamente qualora ciò non sia tecnicamente fattibile, la restrizione dell'accesso all'interfaccia online del fornitore di servizi intermediari sulla quale ha luogo la violazione.
Tranne qualora agisca su richiesta della Commissione secondo quanto previsto all'articolo 82, il coordinatore dei servizi digitali, prima di trasmettere la richiesta di cui al primo comma, lettera b), del presente paragrafo invita le parti interessate a presentare osservazioni scritte entro un termine non inferiore a due settimane, descrivendo le misure che intende richiedere e identificando il destinatario o i destinatari previsti di tali misure. Il fornitore di servizi intermediari, il destinatario o i destinatari previsti e i terzi che dimostrino di avere un interesse legittimo sono autorizzati a partecipare al procedimento dinanzi all'autorità giudiziaria competente. Le misure disposte devono essere proporzionate alla natura, alla gravità, alla reiterazione e alla durata della violazione e non devono limitare indebitamente l'accesso alle informazioni lecite da parte dei destinatari del servizio interessato. Le restrizioni dell'accesso sono disposte per un periodo di quattro settimane, fatta salva la possibilità che, per ordine dell'autorità giudiziaria competente, il coordinatore dei servizi digitali sia autorizzato a prorogare tale periodo di ulteriori periodi della stessa durata, nel rispetto di un numero massimo di proroghe stabilito da tale autorità giudiziaria. Il coordinatore dei servizi digitali proroga tale periodo unicamente qualora, tenuto conto dei diritti e degli interessi di tutte le parti interessate da tale restrizione e di tutte le circostanze pertinenti, comprese le informazioni eventualmente fornitegli dal fornitore di servizi intermediari, dal destinatario o dai destinatari e da qualunque altro terzo che abbia dimostrato di avere un interesse legittimo, ritenga che sono state soddisfatte entrambe le condizioni seguenti:
a) il fornitore di servizi intermediari ha omesso di adottare le misure necessarie per far cessare la violazione;
b) la restrizione temporanea non limita indebitamente l'accesso dei destinatari del servizio alle informazioni lecite, tenuto conto del numero di destinatari interessati e dell'eventuale esistenza di alternative adeguate e facilmente accessibili.
Il coordinatore dei servizi digitali, se ritiene che le condizioni indicate al terzo comma, lettere a) e b), siano state soddisfatte ma non può prorogare ulteriormente il periodo a norma del terzo comma, presenta una nuova richiesta all'autorità giudiziaria competente secondo quanto previsto al primo comma, lettera b).
4. I poteri di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 lasciano impregiudicata la sezione 3.
5. Le misure adottate dai coordinatori dei servizi digitali nell'esercizio dei loro poteri elencati ai paragrafi 1, 2 e 3 devono essere effettive, dissuasive e proporzionate, tenuto conto, in particolare, della natura, della gravità, della reiterazione e della durata della violazione o presunta violazione cui si riferiscono tali misure, nonché, ove opportuno, della capacità economica, tecnica e operativa del fornitore di servizi intermediari interessato.
6. Gli Stati membri definiscono le condizioni e le procedure specifiche per l'esercizio dei poteri di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 e garantiscono che qualsiasi esercizio di tali poteri sia soggetto ad adeguate garanzie previste dal diritto nazionale applicabile conformemente alla Carta e ai principi generali del diritto dell'Unione. In particolare, tali misure sono adottate solo conformemente al diritto al rispetto della vita privata e ai diritti della difesa, compresi il diritto di essere ascoltati e il diritto di accesso al fascicolo, e fatto salvo il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo di tutte le parti interessate.
In sintesi
Indice dei contenuti
Il coordinatore dei servizi digitali: ruolo e posizione nel sistema DSA
Il Regolamento DSA ha istituito una rete di autorità nazionali di vigilanza - i coordinatori dei servizi digitali (CSD) - che svolgono un ruolo centrale nell'enforcement del regolamento per i prestatori di servizi intermediari stabiliti nel proprio Stato membro. L'art. 51 disciplina in dettaglio i poteri di cui queste autorità dispongono, articolando una progressione di strumenti che va dalle misure investigative meno invasive fino alle più incisive misure di restrizione dell'accesso ai servizi.
La logica del sistema di vigilanza del DSA riflette il principio del paese d'origine: il CSD dello Stato membro in cui un prestatore ha il proprio stabilimento principale è l'autorità competente primaria per la vigilanza su quel prestatore, coordinandosi con i CSD degli altri Stati membri attraverso il Comitato europeo per i servizi digitali (artt. 61 e segg. DSA). Fanno eccezione le VLOP/VLOSE, per le quali la competenza di vigilanza primaria è attribuita alla Commissione europea (art. 56, par. 3), rendendo i CSD nazionali organi ausiliari di supporto piuttosto che titolari dell'enforcement principale. In Italia la funzione di CSD è stata assegnata all'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) con il decreto legislativo di recepimento del DSA.
Il sistema dei poteri dell'art. 51 è costruito con una logica progressiva e proporzionale: si parte dagli strumenti meno invasivi - la richiesta di informazioni - e si sale verso misure sempre più incisive, fino alla restrizione dell'accesso al servizio come extrema ratio. Questa progressione non è solo una tecnica legislativa: riflette l'equilibrio tra l'esigenza di enforcement effettivo e la tutela dei diritti fondamentali dei prestatori e degli utenti.
I poteri di indagine: dalla richiesta di informazioni all'ispezione in loco
Il par. 1 dell'art. 51 elenca tre tipologie di poteri di indagine. Il primo è il potere di richiedere informazioni (lettera a): il CSD può imporre ai prestatori di servizi intermediari e a qualsiasi persona «che possa ragionevolmente essere a conoscenza di informazioni relative a una presunta violazione» di fornire tali informazioni senza indugio. La norma è ampia: riguarda non solo il prestatore direttamente indagato, ma anche soggetti terzi - organizzazioni che svolgono le revisioni indipendenti previste dall'art. 37, società di auditing, fornitori di servizi, potenzialmente anche utenti che abbiano documenti rilevanti. La clausola «senza indebito ritardo» implica che il termine deve essere ragionevole ma non dilatabile arbitrariamente: il CSD fissa un termine adeguato alla complessità della richiesta.
Il secondo potere (lettera b) è quello ispettivo: il CSD può effettuare ispezioni in loco nei locali utilizzati dal prestatore per fini commerciali, o chiedere all'autorità giudiziaria di ordinare tale ispezione. L'ispezione consente di esaminare, sequestrare, copiare o ottenere copie di informazioni in qualsiasi forma, indipendentemente dal supporto - documenti cartacei, file digitali, sistemi informativi, archivi. La possibilità di coinvolgere un'autorità giudiziaria per l'ordine di ispezione tutela il diritto di difesa del prestatore nei casi di maggiore invasività. La norma consente anche di «chiedere ad altre autorità pubbliche di procedere in tal senso», aprendo a forme di collaborazione inter-istituzionale che possono rivelarsi utili nei casi di prestatori con infrastrutture fisicamente distribuite.
Il terzo potere (lettera c) è l'audizione del personale: il CSD può chiedere a qualsiasi membro del personale o rappresentante del prestatore di fornire spiegazioni su informazioni relative alla presunta violazione, con possibilità di registrare le risposte previo consenso dei soggetti auditi. Il consenso alla registrazione è un requisito formale: non può essere ottenuto in modo coercitivo. Le spiegazioni raccolte diventano parte del fascicolo del procedimento e possono essere utilizzate come prova nei successivi procedimenti sanzionatori.
I poteri di esecuzione: dalla cessazione delle violazioni alle sanzioni
Il par. 2 dell'art. 51 disciplina i poteri di esecuzione propriamente detti. Il potere di accettare impegni vincolanti (lettera a) è uno strumento di compliance cooperativa: se il prestatore offre impegni adeguati per rimediare alla violazione, il CSD può renderli vincolanti, trasformando un accordo volontario in un obbligo giuridicamente azionabile. È lo strumento meno conflittuale e può evitare procedimenti sanzionatori formali; la sua applicazione presuppone che il CSD valuti gli impegni «in relazione alla loro conformità al presente regolamento», escludendo impegni meramente formali o insufficienti a garantire la compliance sostanziale.
Il potere di ordinare la cessazione delle violazioni (lettera b) è il cuore dell'enforcement: il CSD può imporre misure correttive proporzionate, scegliendo tra interventi sul comportamento del prestatore (ad esempio, imporre la pubblicazione di una relazione di trasparenza mancante o la modifica delle condizioni generali) e interventi strutturali (ad esempio, modificare il sistema di moderazione dei contenuti o implementare un sistema di reclamo interno). La proporzionalità è esplicitamente richiesta dalla norma: le misure devono essere «necessarie per far cessare effettivamente» la violazione, non più invasive di quanto necessario.
Le sanzioni pecuniarie (lettera c) e le penalità di mora (lettera d) sono disciplinate dall'art. 52 DSA, che fissa i massimali: fino al 6 % del fatturato mondiale annuo per le violazioni sostanziali degli obblighi del DSA, fino all'1 % per la fornitura di informazioni inesatte o fuorvianti. Le penalità di mora per inottemperanza agli ordini possono essere fissate fino allo 0,05 % del fatturato mondiale giornaliero. Il rinvio all'art. 52 è essenziale: i poteri dell'art. 51 definiscono gli strumenti disponibili, ma l'art. 52 fissa i limiti entro cui possono essere utilizzati.
Le misure provvisorie (lettera e) consentono di agire urgentemente per evitare un rischio di danno grave, anche prima della conclusione del procedimento principale. Uno strumento che può rivelarsi essenziale nei casi di diffusione rapida di contenuti illeciti che causano danni immediati - si pensi alla diffusione di contenuti di abuso sessuale minorile, o di istruzioni per la commissione di attentati terroristici. La provvisorietà implica che tali misure debbano essere poi confermate, modificate o revocate all'esito del procedimento principale.
La restrizione temporanea dell'accesso: la misura ultima ratio
Il par. 3 dell'art. 51 disciplina la misura più incisiva a disposizione dei CSD: la richiesta all'autorità giudiziaria competente di ordinare la restrizione temporanea dell'accesso al servizio, o - se tecnicamente impossibile - dell'accesso all'interfaccia online del prestatore. È una misura di ultima ratio, subordinata al verificarsi di condizioni cumulative particolarmente rigorose: esaurimento di tutti gli altri poteri dell'art. 51, persistenza della violazione con danno grave che non può essere evitato altrimenti, e violazione che integra un reato grave con minaccia per la vita o la sicurezza delle persone. Il requisito della minaccia per la vita o la sicurezza delle persone circoscrive l'applicazione ai casi di effettiva emergenza: non basta una violazione formale grave, occorre un legame diretto con rischi per l'incolumità fisica.
La procedura è garantista: il CSD deve invitare le parti interessate a presentare osservazioni scritte entro almeno due settimane prima di trasmettere la richiesta all'autorità giudiziaria, salvo il caso in cui agisca su richiesta della Commissione ai sensi dell'art. 82. Il fornitore, il destinatario della misura e i terzi con interesse legittimo possono partecipare al procedimento giudiziario. La restrizione è ordinata per quattro settimane, prorogabili con ordine giudiziario per periodi della stessa durata, fino a un massimo stabilito dall'autorità giudiziaria. La norma impone che le restrizioni «non devono limitare indebitamente l'accesso alle informazioni lecite da parte dei destinatari del servizio interessato»: il bilanciamento con la libertà di accesso all'informazione (art. 11 Carta) è un requisito di legittimità della misura, non una considerazione facoltativa.
Proporzionalità, garanzie e limiti dell'art. 51
Il par. 5 stabilisce il principio generale che governa l'esercizio di tutti i poteri dell'art. 51: le misure devono essere effettive, dissuasive e proporzionate. La triade - mutuata dal diritto della concorrenza e dall'enforcement europeo - ha implicazioni concrete: «effettive» significa che devono essere in grado di far cessare la violazione; «dissuasive» significa che devono avere un effetto deterrente che superi i vantaggi economici della violazione; «proporzionate» significa che devono essere commisurate alla gravità, durata, reiterazione della violazione e alla capacità del prestatore. Una startup con risorse limitate non può essere trattata allo stesso modo di un grande operatore consolidato, anche per la stessa violazione formale.
Il par. 6 impone agli Stati membri di disciplinare l'esercizio di questi poteri nel rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell'UE: rispetto della vita privata (art. 7 Carta), diritti della difesa (art. 48), diritto di essere sentiti, diritto di accesso al fascicolo, ricorso giurisdizionale effettivo (art. 47). Queste garanzie sono particolarmente rilevanti per le misure invasive come le ispezioni in loco e la restrizione dell'accesso. Il richiamo alla Carta e ai «principi generali del diritto dell'Unione» significa che qualsiasi misura del CSD può essere sottoposta a controllo di proporzionalità da parte dei tribunali nazionali, con la possibilità di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'UE per le questioni interpretative sul bilanciamento tra enforcement del DSA e diritti fondamentali.
Coordinamento tra i CSD nazionali e la Commissione
L'art. 51 riguarda esclusivamente i poteri dei CSD nei confronti dei prestatori stabiliti nel proprio Stato membro. Per i prestatori stabiliti in altri Stati membri ma che operano nel proprio territorio, il CSD del «luogo di destinazione» (art. 3, lettera o) ha poteri più limitati: può chiedere al CSD del luogo di stabilimento di intervenire, o attivare i meccanismi di cooperazione del Comitato (artt. 60-62 DSA). Per le VLOP e VLOSE, come accennato, la Commissione europea è l'autorità di vigilanza primaria: i CSD nazionali possono avviare procedimenti nei loro confronti solo nei limiti stabiliti dagli artt. 56-58, che riservano le decisioni sanzionatorie principali alla Commissione. Questa distribuzione di competenze risponde all'esigenza di garantire uniformità di trattamento per le piattaforme di impatto sistemico europeo, evitando che differenze di approccio tra CSD nazionali creino asimmetrie regolamentari nel mercato unico digitale.
Casi pratici
Caso 1:
Caso 2:
Caso 3:
Domande frequenti
Qual è il coordinatore dei servizi digitali competente in Italia?
L'Italia ha designato l'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) come coordinatore dei servizi digitali ai sensi del DSA. L'AGCOM esercita i poteri di indagine ed esecuzione previsti dall'art. 51 nei confronti dei prestatori di servizi intermediari stabiliti in Italia. Per le VLOP e VLOSE, la competenza di vigilanza primaria spetta invece alla Commissione europea ai sensi dell'art. 56, par. 3, DSA.
Il coordinatore dei servizi digitali può effettuare ispezioni senza preavviso?
L'art. 51, par. 1, lettera b), prevede che il CSD possa effettuare ispezioni 'in loco' nei locali del prestatore o chiedere a un'autorità giudiziaria di ordinarle. La norma non esclude le ispezioni senza preavviso, ma il rispetto dei diritti della difesa previsto dal par. 6 - incluso il diritto di essere sentiti - impone che le garanzie procedurali siano rispettate. In pratica, le ispezioni senza preavviso sono riservate ai casi di rischio di distruzione di prove.
Quali sono i massimali delle sanzioni che un CSD può imporre?
Le sanzioni pecuniarie per violazioni degli obblighi del DSA sono disciplinate dall'art. 52, non dall'art. 51. Il massimale per le violazioni sostanziali è il 6% del fatturato mondiale annuo del prestatore nell'esercizio precedente. Per la fornitura di informazioni inesatte, incomplete o fuorvianti il massimale è l'1%. Le penalità di mora per inottemperanza agli ordini possono arrivare allo 0,05% del fatturato mondiale giornaliero.
La restrizione dell'accesso al servizio è misura applicabile a qualsiasi violazione del DSA?
No. La restrizione temporanea dell'accesso (art. 51, par. 3) è una misura di ultima ratio applicabile solo quando siano stati esauriti tutti gli altri poteri dell'art. 51, la violazione persista causando danno grave che non può essere evitato altrimenti, e la violazione integri un reato grave con minaccia per la vita o la sicurezza delle persone. Non è uno strumento ordinario di enforcement, ma un rimedio eccezionale per situazioni di emergenza.
Un prestatore di servizi intermediari può contestare gli ordini del coordinatore dei servizi digitali?
Sì. Il par. 6 impone che l'esercizio dei poteri dell'art. 51 sia soggetto a 'adeguate garanzie previste dal diritto nazionale applicabile conformemente alla Carta': inclusi il diritto di essere sentiti, il diritto di accesso al fascicolo e il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo. I prestatori possono quindi impugnare gli ordini del CSD davanti ai tribunali amministrativi nazionali competenti, con controllo giurisdizionale sulla proporzionalità e legittimità delle misure.