Art. 31 D.Lgs. 1/2018 – Partecipazione dei cittadini alle attività di protezione civile

Il cittadino attivo nel sistema di protezione civile

L'articolo 31 segna un cambio di prospettiva culturale significativo rispetto alla concezione tradizionale della protezione civile come sistema esclusivamente verticale, in cui lo Stato protegge il cittadino passivo. Il codice del 2018 valorizza invece la dimensione orizzontale della resilienza: i cittadini non sono solo destinatari di protezione, ma soggetti attivi del sistema. Questa impostazione riflette gli sviluppi internazionali del diritto della gestione del rischio - in particolare il Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 - e la consapevolezza che la risposta alle calamità è tanto più efficace quanto più è diffusa nella comunità la cultura della prevenzione e dell'autoprotezione.

La promozione della resilienza e la pianificazione partecipata

Il comma 1 attribuisce al Servizio nazionale il compito di promuovere la resilienza delle comunità, favorendo la partecipazione dei cittadini - sia singoli che associati - alla pianificazione di protezione civile disciplinata dall'articolo 18 del codice. I piani di protezione civile non sono più, secondo questa impostazione, documenti tecnici elaborati esclusivamente da esperti e funzionari: la loro costruzione può e deve coinvolgere la comunità locale, che conosce il territorio, le sue vulnerabilità e le sue risorse meglio di qualsiasi pianificazione calata dall'alto. Il riferimento alle «formazioni di natura professionale» indica che anche i soggetti con competenze specifiche - ingegneri, medici, psicologi - possono essere coinvolti nella pianificazione in modo diverso dai volontari operativi.

Il dovere di informazione e il diritto all'autoprotezione

Il comma 2 pone a carico delle componenti del Servizio nazionale un obbligo di informazione attiva: le autorità locali e regionali devono fornire ai cittadini informazioni sugli scenari di rischio del loro territorio e sull'organizzazione dei servizi di protezione civile, al fine di consentire loro di adottare misure di autoprotezione nelle emergenze di cui all'articolo 7, comma 1, lettere a), b) e c). Il diritto all'informazione sul rischio è quindi funzionale all'autoprotezione: il cittadino che conosce i rischi del proprio territorio, i comportamenti corretti da tenere durante un terremoto o un'alluvione e i punti di raccolta predisposti dal Comune è un cittadino che contribuisce alla propria sicurezza e a quella della comunità. Questo diritto all'informazione trova un fondamento sistematico nel principio di trasparenza dell'azione amministrativa e nei diritti fondamentali alla vita e all'incolumità personale.

Il dovere di ottemperare alle disposizioni delle autorità

La seconda parte del comma 2 introduce un dovere giuridico di carattere generale: durante le emergenze, i cittadini hanno il «dovere di ottemperare alle disposizioni impartite dalle autorità di protezione civile in coerenza con quanto previsto negli strumenti di pianificazione». Questo dovere è una manifestazione specifica del più generale dovere di solidarietà di cui all'articolo 2, comma 2, della Costituzione e del dovere di fedeltà alla Repubblica di cui all'articolo 54 Cost. La sua violazione - ad esempio il rifiuto di evacuare una zona dichiarata a rischio imminente - può comportare conseguenze sia sul piano amministrativo, per l'imposizione forzosa dell'evacuazione da parte dell'autorità di pubblica sicurezza, sia su quello penale, qualora l'inottemperanza configuri una resistenza o oltraggio all'autorità.

Le due forme di partecipazione: organizzata e occasionale

Il comma 3 distingue due modalità di partecipazione individuale alle attività di protezione civile. La prima è la partecipazione organizzata al volontariato, mediante l'adesione alle organizzazioni disciplinate dall'articolo 32 e dalla Sezione II del Capo IV: una forma strutturata, con formazione, addestramento e coordinamento istituzionale. La seconda è la partecipazione occasionale e individuale in caso di emergenza: il cittadino che, senza far parte di alcuna organizzazione di volontariato, interviene spontaneamente per aiutare un vicino intrappolato, organizzare un primo punto di raccolta o distribuire generi di prima necessità, agisce «a titolo personale e responsabilmente», coordinandosi con i soccorritori ufficiali. Questa forma di partecipazione è ammessa ma richiede la coordinazione con le organizzazioni strutturate, per evitare che l'azione spontanea interferisca con le operazioni di soccorso professionale.

La competenza regionale per la partecipazione occasionale allargata

Il comma 4 apre uno spazio normativo alla legislazione regionale: le Regioni e le Province autonome possono disciplinare ulteriori forme di partecipazione occasionale dei cittadini a operazioni di soccorso non direttamente riferite al loro ambito personale, familiare o di prossimità. Si tratta di una delega esplicita alle autonomie territoriali per sperimentare modelli di coinvolgimento civico adatti alle specificità dei singoli territori. Alcune Regioni, ad esempio, hanno sviluppato sistemi di «volontariato di prossimità» che consentono a cittadini non iscritti ad alcuna organizzazione di essere attivati attraverso piattaforme digitali per compiti di supporto nelle emergenze: portare generi alimentari agli anziani bloccati in casa, segnalare danni, supportare le comunicazioni. Questo spazio di innovazione normativa regionale è compatibile con la riserva statale sulla materia della protezione civile, poiché si limita a disciplinare la partecipazione civica senza toccare le strutture operative del Servizio nazionale.