Art. 64 DPR 495/1992 – Concessione

La concessione stradale: nozione e contesto normativo

L'articolo 64 del DPR 495/1992 disciplina uno degli strumenti giuridici fondamentali attraverso cui l'ente proprietario della strada gestisce il territorio stradale: la concessione d'uso dell'area necessaria per la realizzazione di opere e la fornitura di servizi. Si tratta di uno strumento che nella pratica trova applicazione in numerosi contesti: aree di servizio autostradali, distributori di carburante in prossimità di strade statali, piazzole di sosta attrezzate, stazioni di servizio e simili installazioni che richiedono l'utilizzo di porzioni di sedime stradale o di pertinenze della strada.

La norma si inserisce nel più ampio sistema di governo del demanio stradale che il Codice della Strada (D.Lgs. 285/1992) affida agli enti proprietari, ciascuno per le strade di propria competenza (Stato, regioni, province, comuni, consorzi). La concessione consente all'ente di valorizzare i servizi all'utenza - rifornimento, ristorazione, assistenza - senza gestirli direttamente, delegandone l'esercizio a soggetti privati specializzati, ma mantenendo la supervisione sull'infrastruttura e sui requisiti di servizio.

La struttura del rapporto concessorio: convenzione e disciplinare

Il comma 2 stabilisce che i rapporti tra ente proprietario e concessionario sono regolati da una apposita convenzione. La convenzione è il contratto-quadro che definisce i diritti e i doveri reciproci delle parti per la durata del rapporto. È un atto formale, soggetto alle norme del diritto amministrativo e ai principi generali dei contratti pubblici nella misura in cui l'ente agisce come soggetto di diritto pubblico.

Alla convenzione è allegato - come parte integrante - il disciplinare, predisposto dall'ente proprietario della strada. Il disciplinare ha natura prevalentemente tecnica: contiene le norme di progettazione e costruzione delle opere, le regole di gestione dei servizi, e definisce i poteri di vigilanza che l'ente si riserva nei confronti del concessionario. Questa articolazione tra convenzione (profilo economico-giuridico) e disciplinare (profilo tecnico-operativo) è tipica dei rapporti concessori complessi, dove la componente infrastrutturale richiede una regolamentazione di dettaglio separata rispetto agli aspetti economici del rapporto.

Durata, rapporti economici e modificabilità della convenzione

Il comma 4 stabilisce che la convenzione deve disciplinare anche la durata della concessione e regolarne i rapporti economici. La durata è un elemento essenziale perché determina l'orizzonte temporale degli investimenti del concessionario e la possibilità per l'ente di rinegoziare le condizioni alla scadenza. I rapporti economici riguardano tipicamente i canoni concessori dovuti all'ente, le modalità di adeguamento nel tempo, le penali per inadempimento e le modalità di cessazione anticipata.

Il comma 5 introduce un elemento di flessibilità: la convenzione può essere modificata e integrata mediante una convenzione successiva, anche su richiesta del concessionario, in relazione alle «variate esigenze del traffico e della utenza». Questa previsione riconosce che le condizioni di traffico e le aspettative degli utenti stradali evolvono nel tempo, rendendo spesso necessario adeguare le prestazioni dei servizi in concessione. La possibilità di modifica su iniziativa del concessionario - e non solo dell'ente - rispecchia la natura sinallagmatica del rapporto, nel quale entrambe le parti hanno interesse alla buona riuscita della concessione.

Il sub-affidamento dei servizi e i limiti della concessione

Il comma 1 prevede anche la possibilità che, qualora l'ente abbia affidato in concessione la realizzazione dell'opera e la gestione dei servizi, il concessionario possa sub-affidare a terzi la gestione di taluni servizi di cui l'area è dotata, ma solo previo autorizzazione dell'ente proprietario. Si tratta di una clausola che tutela l'ente da modifiche soggettive nel rapporto di gestione che non siano state preventivamente valutate e approvate: l'ente ha concesso l'area a un soggetto specifico, valutandone la capacità tecnica ed economica, e ha quindi interesse a controllare chi in concreto eroga i servizi all'utenza.

Questa previsione è coerente con la logica del diritto delle concessioni pubbliche, che in linea di principio non ammette cessioni del contratto o sub-affidamenti non autorizzati: il concessionario originario mantiene la responsabilità verso l'ente anche per la gestione affidata a terzi, e risponde in solido delle inadempienze degli eventuali sub-affidatari. Nella prassi delle aree di servizio autostradali, ad esempio, è frequente che il concessionario primario sub-affidi la gestione di singoli servizi (ristorante, negozio) a operatori specializzati, ma ciò avviene sempre nel quadro autorizzativo definito dalla convenzione.

Rilevanza pratica: aree di servizio, distributori e impianti in deroga

L'art. 64 trova la sua applicazione più frequente nel contesto delle aree di servizio lungo le autostrade e le strade extraurbane principali, nonché nei distributori di carburante su strade statali e provinciali. In questi casi l'ente proprietario - ANAS, la società autostradale, la regione o la provincia - concede l'uso di una porzione del sedime o delle pertinenze stradali a un operatore privato, che si impegna a fornire servizi agli utenti in cambio di un canone e nel rispetto delle prescrizioni tecniche del disciplinare.

Il regime concessorio è distinto dall'autorizzazione: l'autorizzazione rimuove un divieto e lascia libero il privato di esercitare un'attività; la concessione trasferisce al privato lo svolgimento di un'attività che spetterebbe all'ente, attribuendo al concessionario diritti ma anche obblighi di servizio. Nel settore delle strade, questa distinzione è rilevante perché il concessionario non è libero di interrompere unilateralmente il servizio: la continuità della gestione è un obbligo inscindibile dal titolo concessorio.