Art. 77 DPR 445/2000 — Norme abrogate

Commento

Funzione e natura della clausola abrogatoria

L'articolo 77 del DPR 445/2000 contiene la clausola abrogatoria del testo unico, ovvero l'elenco delle norme previgenti espressamente abrogate dall'entrata in vigore del nuovo corpus normativo. Si tratta di una norma di diritto transitorio, tipica dei testi unici, che ha la funzione di chiarire il campo normativo e di evitare dubbi interpretativi sulla sopravvivenza di disposizioni anteriori.

L'art. 77 va letto insieme all'art. 78, che contiene le disposizioni transitorie e finali, per ricostruire il quadro completo del passaggio dal vecchio al nuovo regime. La tecnica del testo unico compilativo con clausola abrogatoria espressa garantisce certezza del diritto: il cittadino e il funzionario sanno esattamente quali norme sono state sostituite.

La Legge n. 15 del 1968: la norma madre dell'autocertificazione

La prima e più importante abrogazione riguarda la Legge 4 gennaio 1968, n. 15, «Norme sulla documentazione amministrativa e sulla legalizzazione e autenticazione di firme». Questa legge era stata il pilastro dell'autocertificazione italiana per oltre trent'anni. Aveva introdotto per la prima volta in modo organico la possibilità per i cittadini di sostituire i certificati con proprie dichiarazioni in determinate materie, superando il principio della necessaria produzione documentale.

La L. 15/1968, pur innovativa per i suoi tempi, si era rivelata progressivamente inadeguata rispetto alle esigenze di semplificazione emerse negli anni Novanta. La riforma Bassanini aveva accelerato il processo di modernizzazione del rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione, estendendo l'autocertificazione e semplificando le procedure. Il DPR 445/2000 ha completato questo percorso, abrogando la L. 15/1968 e sostituendola con un testo sistematicamente più completo e aggiornato.

Le leggi Bassanini e le disposizioni transitorie abrogate

Il comma 1 abroga anche specifiche disposizioni delle leggi del processo Bassanini:

• L'art. 2, comma 15, primo periodo della L. 537/1993: disposizione che aveva introdotto alcune semplificazioni documentali nell'ambito della riforma del bilancio dello Stato.
• Specifici commi degli artt. 2 e 3 della L. 127/1997 (cosiddetta «Bassanini-bis»): questa legge aveva rappresentato una tappa fondamentale nella riforma amministrativa, estendendo l'autocertificazione e semplificando i procedimenti. Le disposizioni non abrogate da altri interventi vengono ora assorbite nel testo unico.
• L'art. 2, comma 11, della L. 191/1998: ulteriore disposizione della stagione di semplificazione.
• Gli artt. 2 e 3 della L. 340/2000: legge di semplificazione 1999 che aveva introdotto ulteriori misure in materia di documentazione.
• L'art. 55, comma 3, della L. 342/2000: disposizione in materia fiscale con profili documentali.

I DPR abrogati: firma digitale, gestione documentale e autocertificazione

Il comma 2 abroga tre importanti decreti presidenziali:

• Il DPR 10 novembre 1997, n. 513: «Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici». Questo DPR aveva disciplinato per la prima volta in modo organico la firma digitale e i documenti informatici. Con l'abrogazione da parte del DPR 445/2000, la materia viene riportata all'interno del testo unico, anche se solo per pochi anni: il D.Lgs. 82/2005 (CAD) assumerà poi la guida in materia di digitalizzazione.
• Il DPR 20 ottobre 1998, n. 403: «Regolamento di attuazione degli articoli 1, 2 e 3 della legge 15 maggio 1997, n. 127, in materia di semplificazione delle certificazioni amministrative». Questo DPR aveva esteso l'autocertificazione ai rapporti con i privati (banche, assicurazioni, datori di lavoro), principio ora recepito nel DPR 445/2000.
• Il DPR 20 ottobre 1998, n. 428: «Regolamento recante norme per la gestione del protocollo informatico da parte delle amministrazioni pubbliche». Disciplinava il sistema di protocollazione informatica, ora assorbito nel DPR 445/2000 (artt. 50-70).
• I commi 2 e 3 dell'art. 37 del DPR 30 maggio 1989, n. 223 (Anagrafe della popolazione residente): disposizioni su certificazioni anagrafiche semplificate, ora assorbite nel sistema del testo unico.

Il DPR 445/2000 come punto di arrivo e di partenza

La clausola abrogatoria dell'art. 77 testimonia che il DPR 445/2000 è il risultato di un lungo processo legislativo di stratificazione normativa, iniziato nel 1968 e proseguito con le riforme degli anni Novanta. Il testo unico ha il merito di aver consolidato in un unico corpus sistematicamente organizzato regole che erano sparse in numerosi provvedimenti.

Va però segnalato che il DPR 445/2000, a sua volta, è stato in parte superato dall'entrata in vigore del CAD (D.Lgs. 82/2005). Quest'ultimo ha assorbito e sviluppato le disposizioni sui documenti informatici, sulla firma digitale e sulla gestione documentale digitale, che costituivano parte rilevante del DPR 445/2000 nella sua versione originale. Il rapporto tra i due testi normativi è oggi di specialità: il CAD prevale per i profili informatico-digitali, mentre il DPR 445/2000 mantiene la sua centralità per le dichiarazioni sostitutive, l'autocertificazione e i documenti cartacei.

Raccordo con i principi generali del testo unico

L'art. 77 non ha contenuto precettivo diretto per il cittadino ma ha grande rilevanza per il funzionario pubblico e per il giurista, che devono ricostruire il diritto positivo vigente. Ogni volta che emerge una questione sulla documentazione amministrativa, la prima verifica da compiere è se la norma invocata sia ancora vigente o se sia stata abrogata dall'art. 77. Il DPR 445/2000, con la sua clausola abrogatoria, ha reso questa ricognizione più semplice, anche se il successivo intervento del CAD ha reintrodotto una certa complessità nel quadro normativo complessivo.