Art. 43 DPR 445/2000 — Accertamenti d’Ufficio

Commento

Il significato storico dell'art. 43: dalla certificazione all'acquisizione d'ufficio

L'art. 43 del DPR 445/2000 rappresenta uno dei cardini della semplificazione amministrativa italiana. Per decenni, il cittadino che voleva ottenere un beneficio dalla PA doveva raccogliere una serie di certificati — di residenza, stato di famiglia, cittadinanza, carichi penali, iscrizione ad albi — e presentarli fisicamente agli sportelli. Era un sistema costoso per il cittadino (in termini di tempo, spostamenti, diritti di segreteria) e paradossale: la PA chiedeva al cittadino di provare fatti che essa stessa conosceva e poteva facilmente verificare nei propri archivi.

L'art. 43 rompe questo schema. La norma stabilisce che le amministrazioni pubbliche e i gestori di pubblici servizi non possono più stare ferme ad aspettare i certificati: devono attivarsi d'ufficio per acquisire le informazioni necessarie, oppure devono accettare la dichiarazione sostitutiva che il cittadino produce autonomamente. Il cambio di paradigma è radicale: da un sistema «il cittadino porta le prove» a un sistema «la PA verifica da sola».

Il perimetro dell'obbligo: cosa deve acquisire d'ufficio la PA

Il comma 1 dell'art. 43 delimita con precisione l'oggetto dell'obbligo: le informazioni relative agli stati, fatti e qualità personali che sono oggetto delle dichiarazioni sostitutive di certificazione (art. 46) e delle dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà (art. 47), nonché tutti i dati e i documenti già in possesso di pubbliche amministrazioni.

La distinzione tra le due tipologie di dichiarazione sostitutiva è essenziale:

• L'art. 46 riguarda le cosiddette «autocertificazioni»: il cittadino attesta fatti che risultano da registri o atti pubblici, come data e luogo di nascita, residenza, cittadinanza, titolo di studio, stato civile. Sono fatti certificabili perché la PA ne ha certezza in archivio.
• L'art. 47 riguarda dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà: il cittadino attesta stati, fatti o qualità che non risultano da atti pubblici, come la qualità di erede, la perdita di un documento, la mancanza di altri redditi. Qui la PA non ha un archivio da verificare: per questi casi l'obbligo di acquisizione d'ufficio si scontra con l'impossibilità tecnica, ma la PA deve comunque accettare la dichiarazione sostitutiva.

La norma richiede che l'interessato fornisca gli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni: non si può pretendere che la PA conduca ricerche generiche in archivi immensi senza indicazioni precise. Il cittadino deve indicare, ad esempio, il comune di residenza, il codice fiscale, il numero del provvedimento di cui si tratta.

L'acquisizione telematica come modalità esclusiva

Il comma 3 impone che l'acquisizione d'ufficio avvenga esclusivamente per via telematica. Non è più ammissibile che un funzionario telefoni all'ufficio anagrafe o spedisca una lettera cartacea: le PA devono colloquiare per via informatica. Questa scelta del legislatore è coerente con il più ampio processo di digitalizzazione della PA sancito dal Codice dell'Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005, CAD), che disciplina le modalità tecniche delle comunicazioni tra enti pubblici.

In attuazione di questo principio, il comma 4 pone a carico delle amministrazioni certificanti l'obbligo speculare di consentire alle PA procedenti la consultazione dei propri archivi informatici, senza oneri. Non è sufficiente che l'ente procedente voglia acquisire d'ufficio: deve esserci un sistema tecnico che lo permetta. La banca dati dell'ANPR (Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente), la consultazione delle Camere di Commercio per le visure societarie, l'accesso ai certificati penali del Casellario giudiziale — questi sono esempi concreti di infrastrutture che realizzano il comma 4.

Il rapporto con l'art. 18 e l'art. 43 della L. 241/1990

L'art. 43 del DPR 445/2000 si inserisce in un sistema più ampio di semplificazione che trova radici nella L. 241/1990 sul procedimento amministrativo. In particolare:

• L'art. 18 L. 241/1990 stabilisce il principio generale per cui i documenti già in possesso dell'amministrazione o che possono essere acquisiti d'ufficio non devono essere richiesti al privato. L'art. 43 DPR 445/2000 specifica e attua questo principio per la documentazione amministrativa.
• L'art. 43 L. 241/1990 (non confondere con il presente art. 43 DPR 445) completa il quadro riguardando i casi in cui la PA acquisisce documenti direttamente dall'amministrazione che li detiene.

Il combinato disposto di queste norme costruisce un sistema in cui il cittadino non dovrebbe mai essere costretto a «portare alla PA quello che la PA sa già». Ogni richiesta di documento che la PA può acquisire d'ufficio costituisce una violazione di legge, che in sede di procedimento può essere denunciata e che rende illegittimo il provvedimento finale adottato sulla base di quella procedura irregolare.

La decertificazione: il sistema completo

L'art. 43 è il perno tecnico di quello che si chiama sistema di decertificazione, che nel tempo si è arricchito di ulteriori disposizioni:

• L'art. 40 DPR 445/2000 vieta alle PA di richiedere certificati o atti di notorietà che il privato può sostituire con dichiarazione sostitutiva.
• L'art. 15 L. 183/2011 («Legge di stabilità 2012») ha poi aggiunto il fondamentale divieto per le PA di accettare, richiedere o rilasciare certificati nei rapporti tra PA e tra PA e privati gestori di pubblici servizi in via ordinaria, rafforzando l'obbligo di acquisizione d'ufficio.
• Il D.Lgs. 82/2005 (CAD) ha costruito le infrastrutture tecniche (banche dati, SPID, API tra enti) necessarie alla realizzazione pratica dell'acquisizione telematica.

Sul piano costituzionale, la decertificazione trova fondamento nell'art. 97 Cost. (principio di buon andamento dell'amministrazione, che impone efficienza e proporzionalità dell'azione pubblica) e nell'art. 3 Cost. (principio di uguaglianza sostanziale, che esige la rimozione degli ostacoli che limitano di fatto l'accesso ai servizi pubblici, inclusi i costi e i tempi della burocrazia certificativa).

Le conseguenze pratiche: cosa può fare il cittadino quando la PA viola l'art. 43

Quando una PA chiede a un cittadino un certificato che potrebbe acquisire d'ufficio, la violazione è chiara. Il cittadino ha a disposizione diversi rimedi:

• Può rifiutarsi di produrre il certificato e contestare formalmente la richiesta, citando l'art. 43 DPR 445, l'art. 40 DPR 445 e l'art. 15 L. 183/2011.
• Può presentare ricorso al TAR avverso il provvedimento di diniego o di archiviazione della pratica adottato per mancata presentazione del certificato illegittimamente richiesto.
• Può segnalare la condotta all'Ispettorato per la funzione pubblica o al responsabile anticorruzione dell'ente, poiché la richiesta illegittima di documenti può integrare una violazione dei doveri d'ufficio.
• Può presentare esposto al Difensore civico regionale o all'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), competente a vigilare sull'efficienza delle procedure.

Non va dimenticato che la PA che per errore o negligenza non acquisisce d'ufficio le informazioni e rigetta l'istanza per mancanza di un certificato può adottare un provvedimento illegittimo per violazione di legge, annullabile in autotutela o su ricorso. La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che l'omessa attivazione d'ufficio ai sensi dell'art. 43 rende il procedimento viziato.

I controlli a campione e le sanzioni per dichiarazioni false: raccordo con gli artt. 71, 75 e 76

L'obbligo di acquisizione d'ufficio non è solo strumento di semplificazione per il cittadino: è anche strumento di verifica della veridicità delle dichiarazioni sostitutive. Quando il cittadino produce una dichiarazione sostitutiva ai sensi degli artt. 46 o 47, la PA accetta provvisoriamente quanto dichiarato, ma è obbligata a effettuare controlli a campione (art. 71 DPR 445): deve verificare d'ufficio la veridicità delle dichiarazioni, acquisendo le informazioni dagli archivi competenti.

Se dalla verifica emerge che la dichiarazione era non veritiera, scattano conseguenze gravi:

• L'art. 75 DPR 445 stabilisce la decadenza automatica dai benefici eventualmente conseguiti dal dichiarante: non è necessario un provvedimento espresso di revoca, la decadenza opera di diritto.
• L'art. 76 DPR 445 richiama le sanzioni penali: le dichiarazioni mendaci rese a pubblici ufficiali o in atti destinati alla PA configurano i reati previsti dagli artt. 483, 495 e 496 c.p. (falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico, false dichiarazioni sulla propria identità, false dichiarazioni ad un pubblico ufficiale). Non è necessario che ci sia stato effettivo conseguimento del beneficio: è sufficiente la falsità della dichiarazione.

Questo sistema — semplificazione per il cittadino onesto, verifica d'ufficio e sanzioni per il disonesto — è il punto di equilibrio che il legislatore ha cercato tra burocratizzazione eccessiva e rischio di frodi ai danni della PA.

Il comma 6 e la forma scritta dei documenti telematici

Il comma 6 dell'art. 43 ha rilevanza pratica immediata: i documenti trasmessi via fax o con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad assicurare la certezza della fonte di provenienza soddisfano il requisito della forma scritta e non devono essere seguiti dall'originale cartaceo. Questa disposizione — che all'epoca della codificazione nel 2000 era innovativa — si raccorda oggi con la disciplina del CAD in materia di documento informatico, firma digitale e PEC: i documenti trasmessi via PEC o con firma digitale certificata non richiedono conferma cartacea.