- L'art. 1 fissa il vocabolario tecnico dell'intero DPR 445/2000: ogni termine usato nel testo unico ha un significato preciso e univoco stabilito da questo articolo.
- La distinzione centrale è tra documento di riconoscimento (qualsiasi documento con foto rilasciato da una PA) e documento d'identità (carta d'identità e documenti la cui funzione prevalente è identificare il titolare).
- Le due dichiarazioni sostitutive hanno natura diversa: la dichiarazione sostitutiva di certificazione (art. 46) riguarda stati e qualità già contenuti in registri pubblici; la dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà (art. 47) riguarda fatti a diretta conoscenza del dichiarante, non necessariamente risultanti da pubblici registri.
- Numerose definizioni relative al documento informatico e alla firma digitale (lettere t–oo) sono state abrogate e confluite nel Codice dell'Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005, CAD), che costituisce oggi la fonte primaria in materia di documenti elettronici.
- Le nozioni di amministrazione procedente e amministrazione certificante sono il perno del meccanismo di decertificazione: la prima riceve le dichiarazioni e le verifica; la seconda detiene i dati e li fornisce su richiesta d'ufficio.
Testo dell'articoloVigente
Art. 1 DPR 445/2000 — Definizioni
Decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 — Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa
1. 1. Ai fini del presente testo unico si intende per: a) DOCUMENTO AMMINISTRATIVO ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa. Le relative modalità di trasmissione sono quelle indicate al capo II, sezione III, del presente testo unico; b) DOCUMENTO INFORMATICO la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti; c) DOCUMENTO DI RICONOSCIMENTO ogni documento munito di fotografia del titolare e rilasciato, su supporto cartaceo, magnetico o informatico, da una pubblica amministrazione italiana o di altri Stati, che consenta l'identificazione personale del titolare; d) DOCUMENTO D'IDENTITÀ la carta d'identità ed ogni altro documento munito di fotografia del titolare e rilasciato, su supporto cartaceo, magnetico o informatico, da una pubblica amministrazione competente dello Stato italiano o di altri Stati, con la finalità prevalente di dimostrare l'identità personale del suo titolare; e) DOCUMENTO D'IDENTITÀ ELETTRONICO il documento analogo alla carta d'identità elettronica rilasciato dal comune fino al compimento del quindicesimo anno di età; f) CERTIFICATO il documento rilasciato da una amministrazione pubblica avente funzione di ricognizione, riproduzione o partecipazione a terzi di stati, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche; g) DICHIARAZIONE SOSTITUTIVA DI CERTIFICAZIONE il documento, sottoscritto dall'interessato, prodotto in sostituzione del certificato di cui alla lettera f); h) DICHIARAZIONE SOSTITUTIVA DI ATTO DI NOTORIETÀ il documento sottoscritto dall'interessato, concernente stati, qualità personali e fatti, che siano a diretta conoscenza di questi, resa nelle forme previste dal presente testo unico; i) AUTENTICAZIONE DI SOTTOSCRIZIONE, l'attestazione, da parte di un pubblico ufficiale, che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive; l) LEGALIZZAZIONE DI FIRMA l'attestazione ufficiale della legale qualità di chi ha apposto la propria firma sopra atti, certificati, copie ed estratti, nonché dell'autenticità della firma stessa; m) LEGALIZZAZIONE DI FOTOGRAFIA l'attestazione, da parte di una pubblica amministrazione competente, che un'immagine fotografica corrisponde alla persona dell'interessato; n) FIRMA DIGITALE è un particolare tipo di firma elettronica qualificata basata su un sistema di chiavi asimmetriche a coppia, una pubblica e una privata, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l'integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici; o) AMMINISTRAZIONI PROCEDENTI le amministrazioni e, nei rapporti con l'utenza, i gestori di pubblici servizi che ricevono le dichiarazioni sostitutive di cui alle lettere g) e h) ovvero provvedono agli accertamenti d'ufficio ai sensi dell'articolo 43; p) AMMINISTRAZIONI CERTIFICANTI le amministrazioni e i gestori di pubblici servizi che detengono nei propri archivi le informazioni e i dati contenuti nelle dichiarazioni sostitutive, o richiesti direttamente dalle amministrazioni procedenti ai sensi degli articoli 43 e 71; q) GESTIONE DEI DOCUMENTI l'insieme delle attività finalizzate alla registrazione di protocollo e alla classificazione, organizzazione, assegnazione e reperimento dei documenti amministrativi formati o acquisiti dalle amministrazioni, nell'ambito del sistema di classificazione d'archivio adottato; essa è effettuata mediante sistemi informativi automatizzati; r) SISTEMA DI GESTIONE INFORMATICA DEI DOCUMENTI l'insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche utilizzati dalle amministrazioni per la gestione dei documenti; s) SEGNATURA DI PROTOCOLLO l'apposizione o l'associazione, all'originale del documento, in forma permanente e non modificabile delle informazioni riguardanti il documento stesso; t) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; u) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; v) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; z) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; aa) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; bb) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; cc) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; dd) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; ee) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; ff) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; gg) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; hh) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; ii) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; ll) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; mm) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; nn) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 ; oo) LETTERA ABROGATA DAL D.LGS. 7 MARZO 2005, N. 82 .
Stesso numero, altri codici
- Art. 1 D.Lgs. 504/1995 — Ambito applicativo e definizioni
- Articolo 1 L. 184/1983: Diritto del minore alla famiglia
- Art. 1 Reg. (UE) 2024/1689 — Oggetto
- Art. 1 Cod. Amb. — ambito di applicazione
- Art. 1 D.Lgs. 148/2015 — Lavoratori beneficiari
- Art. 1 L. 190/2012 — Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione
Commento
Il glossario come fondamento del testo unico
L'articolo 1 del DPR 445/2000 non è una norma operativa in senso stretto: è il dizionario del testo unico. Ogni termine che ricorre nei successivi 87 articoli — da «documento amministrativo» a «segnatura di protocollo», da «dichiarazione sostitutiva di certificazione» a «amministrazione procedente» — deve essere letto con il significato preciso che gli attribuisce questa disposizione. Ignorare le definizioni produce errori sistematici: un operatore che confonda «documento di riconoscimento» con «documento d'identità» rischia di accettare o rifiutare documenti in modo illegittimo.
La norma è strutturata come elenco di lettere (dalla a alla mm, con le ultime abbrogate). Alcune definizioni sono strettamente collegate tra loro e formano sottosistemi coerenti: le lettere f, g, h definiscono il sistema delle dichiarazioni sostitutive; le lettere c e d distinguono le categorie di documenti identificativi; le lettere o e p costruiscono la coppia «procedente/certificante» che regge l'intera logica della decertificazione.
Documento amministrativo: la nozione più ampia
La lettera a) definisce «documento amministrativo» nel modo più ampio possibile: ogni rappresentazione, comunque formata, di atti anche interni della PA o comunque utilizzati nell'attività amministrativa. La formulazione ricomprende documenti cartacei, informatici, audiovisivi, fotografie, registrazioni. Non è rilevante il supporto fisico, ma la funzione: se il documento è connesso all'attività amministrativa, rientra nella nozione. Questa ampiezza è coerente con l'art. 22 della L. 241/1990 sul diritto di accesso, che utilizza la stessa nozione estesa.
Il documento informatico, invece, aveva nella lettera b) una definizione autonoma: «la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti». Questa definizione è rimasta in vigore, ma le lettere successive che regolavano firma digitale, firma elettronica, crittografia (lettere n, t–oo) sono state in gran parte abrogate e assorbite nel CAD (D.Lgs. 82/2005). Chi opera su documenti informatici deve quindi leggere congiuntamente il DPR 445/2000 e il CAD: il primo per la disciplina delle dichiarazioni sostitutive e della documentazione amministrativa in senso tradizionale, il secondo per tutto ciò che attiene alla formazione, trasmissione e conservazione del documento digitale.
Documenti di riconoscimento e documenti d'identità: una distinzione pratica
La lettera c) definisce «documento di riconoscimento» qualsiasi documento munito di fotografia del titolare, rilasciato da una pubblica amministrazione italiana o straniera, idoneo all'identificazione. La lettera d) restringe il campo ai soli «documenti d'identità»: carta d'identità e ogni documento con foto la cui finalità prevalente è dimostrare l'identità personale.
La distinzione ha conseguenze pratiche immediate. L'art. 35 DPR 445/2000 prevede che i documenti di riconoscimento elencati (passaporto, patente, libretto di pensione, porto d'armi, tessere PA) siano equipollenti alla carta d'identità ai fini del testo unico. Quindi, quando la norma richiede genericamente un «documento d'identità», il cittadino può esibire qualsiasi documento di riconoscimento equipollente, senza essere costretto a procurarsi la carta d'identità. Un ufficio che rifiutasse la patente di guida in luogo della carta d'identità violerebbe l'art. 35 comma 1 e il principio di semplificazione.
La lettera e) aggiunge il «documento d'identità elettronico» per i minori di quindici anni: è il documento analogo alla carta d'identità elettronica rilasciato dal Comune per questa fascia d'età, utile per i minori che necessitano di un documento d'identità senza ancora poter ottenere il documento standard.
Il cuore del sistema: dichiarazione sostitutiva di certificazione vs dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà
La distinzione più importante del glossario è quella tra le due specie di dichiarazione sostitutiva, definite alle lettere g) e h). Comprenderla è essenziale per usare correttamente l'autocertificazione.
La dichiarazione sostitutiva di certificazione (lettera g, art. 46 DPR 445) riguarda stati, qualità e fatti che risultano da registri pubblici o da albi tenuti dalla PA. Il cittadino dichiara, sotto la propria responsabilità, ciò che un certificato ufficiale attesterebbe: la propria residenza, il codice fiscale, lo stato civile, il titolo di studio, la qualità di pensionato, e così via. La PA non può chiedere il certificato perché ha già accesso a quell'informazione nei propri archivi o in quelli di altre amministrazioni: è il principio di decertificazione.
La dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà (lettera h, art. 47 DPR 445) ha un perimetro più ampio: può riguardare qualsiasi stato, qualità o fatto «a diretta conoscenza» del dichiarante, inclusi fatti che non risultano da pubblici registri. È la dichiarazione che si usa quando si afferma di non aver riportato condanne penali (anche se non risultante da casellario — es. sentenze straniere), di essere in possesso di determinati beni, di essere l'unico erede, di non avere altri redditi. Formalmente richiede la firma autenticata (o l'allegazione di copia di documento d'identità, ai sensi dell'art. 38), salvo casi specifici.
Confondere le due categorie produce errori di forma e di sostanza: usare l'art. 47 dove basterebbe l'art. 46 è formalmente possibile ma superfluo; usare l'art. 46 per fatti non risultanti da pubblici registri è invece giuridicamente scorreto, perché quella dichiarazione non è tecnicamente una «sostitutiva di certificazione».
Amministrazione procedente e amministrazione certificante: la coppia della decertificazione
Le lettere o) e p) definiscono i due ruoli istituzionali attorno cui ruota il principio di decertificazione (art. 40 DPR 445 e art. 15 L. 183/2011).
L'amministrazione procedente è quella che riceve le dichiarazioni sostitutive del cittadino e svolge le verifiche. È il front-office del procedimento: accetta le autocertificazioni, non chiede i certificati, e poi — ai sensi dell'art. 71 DPR 445 — effettua i controlli a campione o sistematici sulla veridicità delle dichiarazioni.
L'amministrazione certificante è quella che detiene le informazioni nelle proprie banche dati. Quando l'amministrazione procedente deve verificare una dichiarazione, ai sensi dell'art. 43 DPR 445 e dell'art. 18 L. 241/1990, può acquisire d'ufficio i dati dall'amministrazione certificante tramite accesso diretto agli archivi informatici o mediante richiesta formale. Il cittadino non deve fare da «postino» tra uffici pubblici: è il principio di non aggravamento del procedimento, radicato nell'art. 97 Cost. (buon andamento e imparzialità).
Entrambe le categorie includono anche i gestori di pubblici servizi (es. Enel, ferrovie, imprese concessionarie): anche loro sono tenuti ad accettare le dichiarazioni sostitutive e a non richiedere certificati quando già in possesso dei dati.
Gestione documentale: il sottosistema del protocollo informatico
Le lettere q) e r) definiscono «gestione dei documenti» e «sistema di gestione informatica dei documenti». Sono definizioni che assumono rilievo pratico soprattutto per gli operatori interni della PA, non per il cittadino comune. La gestione documentale include registrazione di protocollo, classificazione, organizzazione, assegnazione e reperimento dei documenti. Il sistema informatico è l'infrastruttura tecnologica con cui la PA organizza e conserva il proprio archivio corrente. L'art. 52 DPR 445 dettaglia i requisiti minimi di tale sistema.
La lettera s) definisce «segnatura di protocollo»: l'apposizione permanente e non modificabile delle informazioni identificative del documento al momento della protocollazione. È la «firma anagrafica» del documento nel sistema archivistico della PA: data, numero di protocollo, mittente, destinatario, oggetto. La segnatura garantisce la tracciabilità e l'immodificabilità del documento protocollato.
Le lettere abrogate e il CAD
Le lettere t) fino a oo) sono state abrogate dal D.Lgs. 82/2005 (CAD). Contenevano le definizioni di: firma elettronica, firma elettronica avanzata, firma digitale (ora alla lettera n, che è rimasta), certificato qualificato, dispositivo sicuro di firma, chiave privata, chiave pubblica, validazione temporale, marca temporale, riferimento temporale, documento statico non modificabile, sistema di riferimento, e altri concetti del documento digitale. Oggi tutte queste nozioni vanno ricercate nel CAD (artt. 1 e seguenti) e nei regolamenti europei eIDAS (Reg. UE 910/2014). Il fatto che le lettere siano «rimaste vuote» nell'art. 1 DPR 445 è un segnale normativo importante: il legislatore ha scelto di unificare il glossario digitale nel CAD, evitando duplicazioni e divergenze tra i due testi.
Domande frequenti
Qual è la differenza tra documento di riconoscimento e documento d'identità?
Il documento di riconoscimento (lettera c) è qualsiasi documento con foto rilasciato da una PA che consenta l'identificazione. Il documento d'identità (lettera d) è quello la cui finalità prevalente è proprio dimostrare l'identità: carta d'identità e i documenti ad essa equipollenti ai sensi dell'art. 35. In pratica, ogni documento d'identità è anche un documento di riconoscimento, ma non viceversa.
Le lettere t–oo dell'art. 1 sono abrogate: dove trovo le definizioni di firma digitale e documento informatico?
Nel Codice dell'Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005, CAD), che ha assorbito tutta la disciplina del documento informatico e delle firme elettroniche. Per la firma digitale si veda l'art. 1 CAD e il Regolamento UE eIDAS (910/2014). La lettera n) dell'art. 1 DPR 445 ha conservato la definizione di firma digitale, ma per gli aspetti operativi il CAD è la fonte principale.
Cosa si intende per 'amministrazione certificante'?
È l'amministrazione che detiene nei propri archivi i dati e le informazioni che il cittadino ha dichiarato nella dichiarazione sostitutiva. L'amministrazione procedente può acquisire quei dati d'ufficio dall'amministrazione certificante (art. 43 DPR 445 e art. 18 L. 241/1990), senza chiedere al cittadino di procurarsi un certificato.
La dichiarazione sostitutiva di certificazione può essere usata per qualsiasi fatto?
No. La dichiarazione sostitutiva di certificazione (lettera g, art. 46) riguarda solo stati, qualità e fatti risultanti da albi, elenchi o registri pubblici. Per fatti a diretta conoscenza del dichiarante che non risultino da pubblici registri occorre la dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà (lettera h, art. 47), che ha un campo di applicazione più ampio.
I gestori privati di pubblici servizi sono 'amministrazioni procedenti' ai sensi dell'art. 1?
Sì. La lettera o) ricomprende espressamente i gestori di pubblici servizi tra le amministrazioni procedenti 'nei rapporti con l'utenza'. Quindi Enel, Ferrovie, gestori idrici concessionari e simili devono accettare le dichiarazioni sostitutive e non possono chiedere certificati in alternativa ad esse.
Vedi anche