- Quando uno stesso fatto e punito da una norma penale e da una amministrativa, si applica la disposizione speciale.
- La regola vale anche tra piu disposizioni amministrative concorrenti.
- Se la norma amministrativa e regionale e la norma penale e statale, prevale sempre la norma penale.
- In materia di igiene degli alimenti operano sempre le disposizioni penali della L. 283/1962.
- Il principio impedisce il bis in idem sostanziale tra sanzione penale e amministrativa per lo stesso fatto.
Testo dell'articoloVigente
Art. 9 L. 689/1981 — Principio di specialit
L. 24 novembre 1981, n. 689 — testo aggiornato
Quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale. Tuttavia quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano che preveda una sanzione amministrativa, si applica in ogni caso la disposizione penale, salvo che quest'ultima sia applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali. ((Ai fatti puniti dagli articoli 5 , 6 e 12 della legge 30 aprile 1962, n. 283 , e successive modificazioni ed integrazioni, si applicano soltanto le disposizioni penali, anche quando i fatti stessi sono puniti con sanzioni amministrative previste da disposizioni speciali in materia di produzione, commercio e igiene degli alimenti e delle bevande.))
Commento
L'art. 9 risolve uno dei problemi piu complessi dei sistemi sanzionatori moderni: la coesistenza, sul medesimo fatto, di piu norme che prevedono sanzioni di diversa natura. La disposizione adotta il principio di specialita come criterio generale di risoluzione del concorso apparente di norme, in coerenza con l'art. 15 c.p. e con la logica dell'unica reazione punitiva.
La regola generale e il criterio di specialita
Quando uno stesso fatto e contemporaneamente previsto come illecito penale e come illecito amministrativo, si applica la sola norma speciale. La specialita va valutata in concreto, secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza in tema di concorso apparente: si confrontano le fattispecie astratte e si individua quella che contiene tutti gli elementi dell'altra piu un elemento specializzante (specialita per aggiunta) o un elemento differenziato (specialita per specificazione). La regola opera anche tra piu disposizioni amministrative, evitando duplicazioni interne al sistema sanzionatorio non penale.
Il rapporto tra norma statale e norma regionale
Il secondo periodo introduce un correttivo dal forte connotato istituzionale: quando il concorso si verifica tra una norma penale statale e una norma amministrativa regionale o delle province autonome, prevale sempre la norma penale. La regola difende la riserva statale in materia penale e impedisce che la legislazione regionale possa, di fatto, depenalizzare condotte previste come reato dalla legge statale. La giurisprudenza ha confermato la legittimita costituzionale di questa scelta, fondata sull'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. che riserva allo Stato l'ordinamento penale.
Il regime speciale per la legge sugli alimenti
L'ultimo periodo costituisce una eccezione alla regola di specialita per le materie disciplinate dagli articoli 5, 6 e 12 della L. 283/1962 (norme sulla produzione, commercio e igiene di alimenti e bevande). In questi ambiti si applicano sempre le disposizioni penali, anche quando il medesimo fatto sia previsto come illecito amministrativo da norme speciali successive. La scelta riflette la particolare gravita degli interessi tutelati (salute pubblica, sicurezza alimentare) e la volonta del legislatore di conservare un presidio penale forte in un'area di interesse collettivo.
Il principio di specialita e la giurisprudenza europea
L'art. 9, alla luce della giurisprudenza della Corte EDU e della Corte di giustizia UE, va letto in coordinamento con il principio del ne bis in idem sostanziale e processuale. Quando la sanzione amministrativa ha connotati afflittivi tali da assumere natura sostanzialmente penale, il cumulo con la sanzione penale puo violare l'art. 4 Protocollo 7 CEDU. La specialita opera in chiave preventiva: se si applica una sola delle due norme, il bis in idem e gia evitato a monte. Quando invece la specialita non e configurabile, occorre verificare a valle che non si determini una duplicazione punitiva non giustificata.
Profili applicativi e di accertamento
L'autorita amministrativa che intende sanzionare un fatto deve verificare se questo non sia gia coperto da una norma speciale, eventualmente penale. Se cosi e, deve astenersi dall'irrogazione e trasmettere gli atti all'autorita giudiziaria competente. La giurisprudenza ha sviluppato un sistema di rapporti tra autorita basato sul principio dell'ne procedat iudex ex officio: l'autorita amministrativa che riscontri profili penali deve fermarsi e segnalare. La violazione del principio di specialita determina la nullita dell'ordinanza-ingiunzione per difetto di potere, deducibile anche d'ufficio dal giudice dell'opposizione.
Domande frequenti
Cosa significa che si applica la norma speciale?
Significa che, quando due norme prevedono sanzioni per lo stesso fatto, si applica solo quella che contiene un elemento specializzante rispetto all'altra. Se il fatto e descritto in modo piu specifico da una delle due norme, prevale quella, e l'altra resta inapplicabile.
La sanzione amministrativa regionale puo prevalere su una norma penale statale?
No. L'art. 9 stabilisce che, quando il concorso e tra norma penale statale e norma amministrativa regionale, prevale sempre quella penale. La riserva statale in materia penale impedisce alla legislazione regionale di sostituirsi al precetto penale.
In materia di sicurezza alimentare prevale sempre il diritto penale?
Si, per le fattispecie previste dagli articoli 5, 6 e 12 della L. 283/1962 si applicano sempre le disposizioni penali, anche se altre norme prevedono sanzioni amministrative per lo stesso fatto. E una scelta legislativa che riflette la centralita degli interessi tutelati.
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