Art. 80 T.U.B.: Liquidazione coatta amministrativa

Commento del professionista

L'art. 80 T.U.B. apre la disciplina della liquidazione coatta amministrativa (LCA) delle banche, contenuta nel Titolo IV, Capo I, Sezione III del Testo Unico Bancario. Si tratta di una delle disposizioni piu importanti dell'intero diritto bancario italiano, perche definisce i presupposti sostanziali in presenza dei quali una banca puo essere assoggettata alla procedura concorsuale di stampo amministrativo che, nel nostro ordinamento, sostituisce il fallimento ordinario per gli intermediari creditizi. La scelta di sostituire la procedura giurisdizionale ordinaria con una procedura amministrativa speciale risale al R.D. 16 marzo 1942 n. 267 (legge fallimentare, oggi confluita nel Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, D.Lgs. 14/2019) e riflette l'esigenza di una gestione rapida, riservata e tecnicamente qualificata delle crisi bancarie, in coerenza con la tutela del risparmio sancita dall'art. 47 della Costituzione e con il principio di stabilita finanziaria del sistema.

I soggetti competenti: MEF e Banca d'Italia

Il comma 1 dell'art. 80 attribuisce il potere di disporre la LCA al Ministro dell'economia e delle finanze, che agisce con decreto su proposta della Banca d'Italia. Si tratta di un atto amministrativo complesso, a formazione bifasica: la proposta tecnica dell'autorita di vigilanza, frutto dell'istruttoria condotta sui presupposti sostanziali, e la decisione politica del MEF, che valuta anche l'impatto sistemico e di finanza pubblica. La proposta della Banca d'Italia non e vincolante in senso formale per il MEF, ma in pratica ne costituisce il presupposto sostanziale: il MEF non puo disporre la LCA senza proposta, e raramente puo discostarsene nel merito tecnico. Il decreto e impugnabile davanti al giudice amministrativo (TAR Lazio in primo grado, Consiglio di Stato in appello) per vizi di legittimita, fermo restando il sindacato limitato sul merito tecnico riservato all'autorita di vigilanza.

I tre presupposti alternativi: irregolarita', perdite, mancata ricapitalizzazione

Le lettere a), b) e c) del comma 1 dell'art. 80 elencano i tre presupposti che, in via alternativa, possono giustificare la LCA. La lettera a) richiama le irregolarita' nell'amministrazione o le violazioni di disposizioni legislative, amministrative o statutarie, di particolare gravita': si tratta di un presupposto qualitativo, che valorizza la dimensione patologica della governance bancaria piuttosto che lo stato finanziario. Tipiche fattispecie sono la concessione sistematica di credito a parti correlate in violazione dell'art. 53 T.U.B., la falsificazione del bilancio (anche in chiave di occultamento di crediti deteriorati), l'inosservanza grave dei requisiti prudenziali di vigilanza (CET1, LCR, NSFR), la mancata collaborazione con la Banca d'Italia. La lettera b) introduce un presupposto quantitativo: perdite del patrimonio di eccezionale gravita', tali da porre in pericolo la solvibilita' della banca. Si tratta di un giudizio prospettico, non meramente storico: la Banca d'Italia valuta la sostenibilita' della banca alla luce degli stress test, della qualita' degli attivi (asset quality review), della capacita' reddituale prospettica. La lettera c) prevede la LCA quando non sia stata disposta la riduzione e reintegrazione del capitale ai sensi dell'art. 72 T.U.B. e la situazione richieda la liquidazione: e' il caso classico in cui la banca, gia' in amministrazione straordinaria o in situazione di intervento precoce, non sia riuscita a ricostituire il capitale minimo.

L'irrilevanza dello stato di insolvenza in senso fallimentare

Una delle peculiarita' dell'art. 80 e l'esplicita previsione che la LCA puo essere disposta anche quando non ricorra lo stato di insolvenza. Questa formula segna una netta distanza dalla disciplina fallimentare ordinaria, che richiede invece l'insolvenza ex art. 5 L. fall. (oggi art. 2, comma 1, lett. b CCII) come presupposto oggettivo. Nel diritto bancario, anticipare l'intervento ad una fase pre-insolvenza ha una ragione macroprudenziale evidente: la banca insolvente conclamata e' gia' un fattore di destabilizzazione del sistema, mentre la banca in crisi tecnica (perdita di vigilanza ma ancora liquida) puo essere gestita in modo ordinato se l'autorita interviene tempestivamente. Lo stato di insolvenza ex art. 82 T.U.B. puo essere accertato anche successivamente alla LCA, con effetti rilevanti ai fini delle azioni revocatorie (artt. 87, 89 T.U.B.) e della responsabilita' civile e penale degli ex amministratori (artt. 130-bis ss. T.U.B., art. 2392 c.c., reati di bancarotta degli artt. 216-217 L. fall.).

Pubblicazione, effetti e collegamento con la procedura

Il comma 2 dell'art. 80 stabilisce la pubblicazione del decreto di LCA nella Gazzetta Ufficiale, che ne segna la decorrenza erga omnes. La pubblicazione produce effetti immediati: cessazione delle funzioni degli organi sociali della banca, insediamento dei commissari liquidatori e del comitato di sorveglianza nominati dalla Banca d'Italia (artt. 81-86 T.U.B.), sospensione delle azioni esecutive individuali, sospensione del pagamento dei debiti (art. 83 T.U.B.). La procedura prosegue con l'accertamento del passivo (art. 86 T.U.B.), la liquidazione dell'attivo (art. 90 T.U.B.), la ripartizione (artt. 91-94 T.U.B.), e l'eventuale interazione con i sistemi di garanzia dei depositanti (artt. 96 ss. T.U.B., FITD e FGD-Cooperazione). Disciplina speciale e dettata per la composizione delle controversie tra commissari e creditori ex art. 87 T.U.B. e per le responsabilita' degli organi disciolti.

Il coordinamento con la BRRD e la risoluzione del D.Lgs. 180/2015

Dal 2015 la LCA bancaria convive con la risoluzione introdotta dalla Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD, dir. 2014/59/UE), trasposta in Italia con il D.Lgs. 16/11/2015 n. 180 e il D.Lgs. 16/11/2015 n. 181 (modificativo del T.U.B.). Quando una banca e failing or likely to fail (art. 17 D.Lgs. 180/2015), l'autorita di risoluzione - Banca d'Italia per le banche less significant, Single Resolution Board per le banche significant dell'area euro ex Reg. UE 806/2014 (SRMR) - svolge il public interest test: se sussiste un interesse pubblico (continuita' delle funzioni critiche, tutela dei depositanti garantiti, stabilita finanziaria, contenimento dei costi pubblici), si applica la risoluzione con i suoi strumenti (bail-in, vendita dell'attivita, banca-ponte, separazione delle attivita); se l'interesse pubblico non sussiste, si applica la procedura ordinaria della LCA ex art. 80 T.U.B. La scelta tra LCA e risoluzione e' uno dei nodi piu delicati della crisi bancaria moderna, come dimostrato dai casi di Banca Popolare di Vicenza e Veneto Banca (giugno 2017), gestiti come LCA con cessione a Intesa Sanpaolo, e da quello di Banca Carige (2019), gestita con amministrazione straordinaria e ricapitalizzazione.

Profili applicativi e tutela del depositante

Per il consulente bancario, l'avvocato d'impresa e il sindaco di banca, la disciplina dell'art. 80 e i suoi corollari pongono questioni operative rilevanti. In primo luogo, la tempestivita': i tre presupposti dell'art. 80 vanno monitorati in modo continuo, perche la loro maturazione genera l'obbligo per gli amministratori di attivare i piani di risanamento (recovery plans) ex artt. 69-quinquies ss. T.U.B. e per i sindaci di informare la Banca d'Italia ex art. 52 T.U.B. In secondo luogo, la responsabilita': il ritardo nell'attivazione delle misure correttive puo fondare azioni di responsabilita' civile (artt. 2392-2393 c.c., art. 130-bis T.U.B.) e penale (bancarotta semplice o fraudolenta documentale, artt. 216-217 L. fall. richiamati dall'art. 237 L. fall.). In terzo luogo, la tutela dei depositanti: l'apertura della LCA attiva il rimborso fino a 100.000 euro per depositante per banca da parte del Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD) o del Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo (FGD), ai sensi degli artt. 96-bis ss. T.U.B. e della DGSD 2014/49/UE.

Casistica applicativa e profili di sindacato sul decreto MEF

Sulla lettura dei presupposti dell'art. 80 si e' formata un'elaborazione amministrativa e giurisprudenziale che ne ha precisato i contorni operativi. La nozione di irregolarita' di particolare gravita' (lettera a) richiede condotte sistematiche, non episodiche, idonee a compromettere la sana e prudente gestione ex art. 5 T.U.B.: gravi carenze del sistema dei controlli interni, inosservanza diffusa delle Disposizioni di vigilanza prudenziale (Circ. Banca d'Italia 285/2013), operazioni infragruppo non a condizioni di mercato, concessione sistematica di credito a parti correlate in violazione dell'art. 53 T.U.B. Il giudizio sulla eccezionale gravita' delle perdite (lettera b) e' parametrato non al solo dato storico di bilancio, ma anche alle previsioni di rettifiche su crediti deteriorati (NPL coverage ratio), al deterioramento del CET1 ratio rispetto ai requisiti SREP (art. 53-bis T.U.B.) e alla resilienza negli stress test EBA/BCE. Il riferimento all'art. 72 T.U.B. (lettera c) opera tipicamente in chiusura di un'amministrazione straordinaria che non ha condotto al risanamento: e' la naturale transizione dall'intervento riorganizzativo a quello liquidatorio. Sotto il profilo del sindacato giurisdizionale, il decreto MEF e' impugnabile davanti al giudice amministrativo, ma il controllo e' tradizionalmente limitato a profili di legittimita' (competenza, forma, motivazione, eccesso di potere per manifesta illogicita') in coerenza con la natura tecnico-discrezionale della valutazione affidata alla Banca d'Italia. La motivazione del decreto richiama la proposta della Banca d'Italia che ne costituisce parte integrante: vizi della proposta si riverberano in via derivata sul decreto.