Art. 67 T.U.B. — Vigilanza consolidata

Inquadramento sistematico: il cuore operativo della vigilanza consolidata

L'art. 67 del Testo Unico Bancario costituisce il cuore operativo della disciplina della vigilanza prudenziale su base consolidata, dettagliata nel Capo II del Titolo III T.U.B. (artt. 60-69). Dopo che gli articoli precedenti hanno individuato il perimetro del gruppo bancario (art. 60), le definizioni rilevanti (art. 59), i ruoli della capogruppo (art. 61), il regime delle SPF/SPFM (artt. 60-bis e ss.), l'albo dei gruppi (art. 64), i poteri informativi e ispettivi (artt. 65-66), l'art. 67 traduce il sistema in poteri operativi: la capacita' di Banca d'Italia di adottare provvedimenti vincolanti verso la capogruppo, che la capogruppo deve a sua volta trasmettere ed eseguire attraverso le componenti del gruppo.

La ratio della norma e' di assoluto rilievo sistemico. La vigilanza prudenziale sul gruppo bancario non e' una vigilanza meramente informativa o passiva: e' una vigilanza attiva, che si traduce in disposizioni concrete capaci di incidere sulla struttura patrimoniale, organizzativa, gestionale del gruppo. Senza il potere ex art. 67, la vigilanza consolidata sarebbe una scatola vuota: BdI potrebbe raccogliere informazioni sul gruppo (artt. 65-66) ma non potrebbe imporre comportamenti correttivi quando emergano carenze. L'art. 67 colma questa lacuna attribuendo a BdI il potere di impartire disposizioni alla capogruppo, e a quest'ultima il potere-dovere di tradurre tali disposizioni in istruzioni vincolanti per le componenti del gruppo. E' un sistema a cascata che riflette l'architettura del gruppo: BdI parla con la capogruppo, la capogruppo parla con le controllate, le controllate eseguono.

I poteri di Banca d'Italia (comma 1): il rinvio all'art. 53 T.U.B.

Il comma 1 dell'art. 67 individua le materie sulle quali BdI puo' impartire disposizioni alla capogruppo mediante rinvio all'art. 53 T.U.B., norma cardine della vigilanza prudenziale sul singolo ente creditizio. Significa che BdI ha verso il gruppo gli stessi poteri che ha verso la singola banca, declinati in chiave consolidata. Le materie dell'art. 53 T.U.B. coprono i pilastri della vigilanza prudenziale:

(i) Adeguatezza patrimoniale - Total Capital Ratio, CET1 ratio, Tier 1 ratio, leverage ratio, capital buffer (capital conservation 2.5%, countercyclical fino al 2.5%, G-SIB fino al 3.5%, O-SII fino al 3%, systemic risk fino al 5%), Pillar 2 Requirement (P2R) e Pillar 2 Guidance (P2G). (ii) Contenimento del rischio - rischio di credito, controparte, concentrazione, paese, mercato, operativo, liquidita' (LCR/NSFR), IRRBB, reputazionale, strategico, ESG e climatico, con RAF, ICAAP e ILAAP consolidati. (iii) Partecipazioni detenibili - limiti ex art. 53 T.U.B. e art. 395 CRR (grandi esposizioni: 25% Tier 1 verso singola controparte, 100% verso clienti collegati). (iv) Governo societario - composizione e idoneita' degli organi, comitati endo-consiliari (Rischi, Nomine, Remunerazioni), consiglieri indipendenti, presenza di genere bilanciata, succession planning (Circ. 285/2013, Parte Prima, Tit. IV). (v) Controlli interni - sistema a tre livelli (controlli di linea, risk management/compliance/antiriciclaggio di secondo livello, internal audit di terzo livello), presidi IT security e business continuity. (vi) Remunerazione - politiche per Identified Staff (Reg. UE 604/2014), rapporto fissa/variabile, deferral, malus e clawback. (vii) Informativa al pubblico - Pillar 3 disclosure ex CRR e informativa privilegiata MAR per le banche quotate.

La capogruppo come 'cinghia di trasmissione' della vigilanza (comma 2)

Il comma 2 dell'art. 67 traduce in termini operativi il ruolo della capogruppo: nell'esercizio dell'attivita' di direzione e coordinamento, la capogruppo emana disposizioni alle componenti del gruppo per l'esecuzione delle istruzioni di Banca d'Italia. La formulazione e' di grande precisione tecnica perche' richiama l'istituto della direzione e coordinamento regolato dagli artt. 2497 ss. c.c., ma lo declina in chiave bancaria con peculiarita' significative.

Nel diritto societario comune (artt. 2497 ss. c.c., introdotti dalla riforma del 2003 - D.Lgs. 6/2003), la direzione e coordinamento e' un fenomeno di influenza che la capogruppo esercita sulle controllate, soggetto al limite del rispetto dei principi di corretta gestione societaria e imprenditoriale delle controllate (art. 2497, c. 1, c.c.). Gli amministratori delle controllate restano titolari di un'autonoma responsabilita' gestionale e possono disattendere le indicazioni della capogruppo quando queste contrastino con l'interesse sociale della controllata, salva l'applicazione della cd. teoria dei vantaggi compensativi (art. 2497, c. 1, ultimo periodo, c.c.). Inoltre, la societa' che esercita la direzione e coordinamento e' direttamente responsabile verso i soci e i creditori della controllata per i danni cagionati da abuso (art. 2497 c.c.), salva l'esenzione per i casi di vantaggi compensativi.

Nel diritto bancario (art. 67, c. 2, T.U.B.), la direzione e coordinamento ha una configurazione speciale: la capogruppo non solo puo' ma deve trasmettere alle controllate le disposizioni di BdI; le componenti del gruppo non possono disattendere le disposizioni della capogruppo che siano attuative di istruzioni BdI; il sistema e' presidiato dalla responsabilita' della capogruppo verso BdI e dal potere sanzionatorio amministrativo nei confronti delle componenti che non eseguano. La dottrina (Costi, Belviso, Cera, Bonfatti, Tarzia) parla a tal proposito di potere di direzione bancaria, una species peculiare di direzione e coordinamento, che si distingue dalla direzione comune per la sua obbligatorieta' e per la sua finalita' di tutela dell'interesse pubblico alla stabilita' bancaria piuttosto che dell'interesse di gruppo in senso meramente privatistico.

L'obbligo di esecuzione delle controllate (comma 3): la deroga ai principi privatistici

Il comma 3 dell'art. 67 contiene quella che e' probabilmente la disposizione di maggior rilievo sistemico dell'intera disciplina del gruppo bancario: "Le componenti del gruppo bancario danno esecuzione alle disposizioni che la capogruppo impartisce per l'esecuzione delle istruzioni della Banca d'Italia, anche se dette disposizioni comportano obblighi o oneri per le stesse". La norma costituisce una deroga radicale ai principi privatistici dell'autonomia degli amministratori delle societa' di capitali e del primato dell'interesse sociale della singola entita'.

Nel diritto societario comune, gli amministratori di una S.p.A. controllata sono tenuti a perseguire l'interesse sociale della propria societa' (artt. 2380-bis, 2392 c.c.) e possono essere chiamati a rispondere di mala gestio per atti che danneggino la societa' anche se compiuti su "input" della controllante (la teoria dei vantaggi compensativi richiede una valutazione caso per caso). Nel diritto bancario ex art. 67, c. 3, T.U.B., questa logica viene rovesciata: gli amministratori delle componenti del gruppo bancario hanno l'obbligo di eseguire le disposizioni della capogruppo attuative di istruzioni BdI, e l'esecuzione e' obbligatoria anche se comporta oneri o obblighi per la societa' controllata.

La giustificazione di questa deroga e' rinvenuta dalla dottrina in due principi convergenti. Primo, l'interesse pubblico alla stabilita' bancaria (art. 47 Cost.: "La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio"), che giustifica una compressione dell'autonomia privata in nome di un valore costituzionale superiore. Secondo, il principio di vigilanza consolidata riconosciuto dal diritto bancario europeo (CRD IV/V/VI, MVU) e internazionale (Comitato di Basilea), che richiede che la vigilanza si eserciti sul gruppo come unita' economica e che le interconnessioni interne al gruppo non siano un ostacolo all'efficacia della vigilanza. Nei casi concreti, la giurisprudenza ha riconosciuto la legittimita' dell'esecuzione obbligatoria da parte degli amministratori delle controllate, escludendo profili di responsabilita' personale ex art. 2392 c.c. quando gli amministratori abbiano agito in conformita' a disposizioni della capogruppo attuative di provvedimenti di vigilanza.

Ne deriva, sotto il profilo applicativo, che gli amministratori delle banche italiane controllate da una capogruppo (es. una banca minore controllata da Intesa Sanpaolo, Unicredit, BPM o gruppo Cassa Centrale Banca) si trovano in una posizione bifronte: da un lato sono titolari di una responsabilita' fiduciaria verso la propria societa' (e i suoi soci e creditori); dall'altro hanno l'obbligo bancario di eseguire le disposizioni della capogruppo attuative di provvedimenti BdI. Il bilanciamento richiede grande prudenza: la dottrina raccomanda che le disposizioni della capogruppo siano sempre adeguatamente motivate, tracciabili (i.e. con riferimento chiaro al provvedimento BdI di riferimento) e verificate dal consiglio di amministrazione della controllata, anche per finalita' di tutela dalle sopravvenute contestazioni.

Il quadro europeo, MVU e disciplina di attuazione

L'art. 67 T.U.B. e' integrato da un articolato quadro europeo. La CRD IV (Dir. 2013/36/UE, recepita dal D.Lgs. 72/2015) ha rafforzato i poteri di vigilanza consolidata introducendo SREP, buffer di capitale e requisiti di governance. La CRD V (Dir. 2019/878, D.Lgs. 182/2021) ha imposto la vigilanza diretta sulle SPF/SPFM capogruppo. La CRD VI (Dir. 2024/1619, D.Lgs. 208/2025, in vigore dal 09/01/2026) ha rafforzato la vigilanza su ESG, fitness for purpose dei consigli, succursali extra-UE, acquisizioni qualificate.

Il Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU - Reg. UE 1024/2013) ha trasferito alla BCE la vigilanza prudenziale diretta sulle banche/gruppi significant dell'eurozona. Per i gruppi significant (per l'Italia: Intesa Sanpaolo, UniCredit, Banco BPM, Mediobanca, BPER, Cassa Centrale Banca, Iccrea), i poteri ex art. 67 T.U.B. sono esercitati dalla BCE tramite Joint Supervisory Teams (JST) BCE+BdI nelle forme del Reg. UE 468/2014. Per i less significant, restano competenti BdI in via diretta. Il Banking Package 2024 (CRR III - Reg. UE 2024/1623 e CRD VI) ha rafforzato i poteri di vigilanza su nuovi temi (output floor di Basilea III, esposizioni cripto-asset, ESG e clima).

L'attuazione operativa e' nella Circolare BdI n. 285/2013, Parte Seconda, Cap. 1, Sezione XII ("Gruppo bancario e poteri verso il gruppo"), che disciplina il flusso informativo capogruppo-BdI, le modalita' di trasmissione delle istruzioni alle controllate, la documentazione e tracciabilita', le verifiche sull'esecuzione. La Parte Prima, Tit. IV, Cap. 3 richiede un sistema dei controlli interni consolidato (compliance, risk management e internal audit a livello di gruppo).

Sindacato giurisdizionale e conclusioni

I provvedimenti BdI ex art. 67 T.U.B. sono atti amministrativi soggetti al sindacato del giudice amministrativo (TAR Lazio, Consiglio di Stato): espressione di discrezionalita' tecnica, sono sottratti al sindacato di merito ma soggetti al controllo di legittimita' (eccesso di potere, difetto di motivazione, sproporzionalita', vizi del procedimento), con garanzia del contraddittorio procedimentale. Per i provvedimenti BCE sui gruppi significant, la competenza e' del Tribunale UE (art. 263 TFUE) e della CGUE in appello, con principi di sindacato analoghi.

In sintesi, l'art. 67 T.U.B. con i suoi tre commi regge l'intera architettura della vigilanza prudenziale sul gruppo bancario: il comma 1 attribuisce a BdI/BCE poteri direttivi pieni; il comma 2 designa la capogruppo come cinghia di trasmissione; il comma 3 impone alle componenti l'obbligo di esecuzione anche oneroso, derogando ai principi privatistici. Per il professionista, le implicazioni sono significative: la capogruppo deve trasformare le istruzioni BdI/BCE in disposizioni operative con piena tracciabilita' documentale; gli amministratori delle componenti devono comprendere il proprio dovere di esecuzione e i suoi limiti (non costretti a illeciti o abusi); compliance e legal devono presidiare il flusso disposizioni-esecuzione anche per finalita' di evidence. Il dialogo costante con BdI/BCE in sede di SREP, joint risk assessment e supervisory meetings e' essenziale per anticipare e gestire le criticita'.