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Testo dell'articoloVigente
Art. 67 T.U.B. – Vigilanza consolidata
In vigore dal 01/01/1994. Modificato dal D.Lgs. 72/2015.
1. La Banca d’Italia, nell’esercizio della vigilanza su base consolidata, impartisce alla capogruppo disposizioni concernenti il gruppo bancario complessivamente considerato o suoi componenti, aventi a oggetto le materie indicate nell’articolo 53.
2. La capogruppo, nell’esercizio dell’attività di direzione e coordinamento, emana disposizioni alle componenti del gruppo per l’esecuzione delle istruzioni impartite dalla Banca d’Italia.
3. Le componenti del gruppo bancario danno esecuzione alle disposizioni che la capogruppo impartisce per l’esecuzione delle istruzioni della Banca d’Italia, anche se dette disposizioni comportano obblighi o oneri per le stesse.
In sintesi
Indice dei contenuti
Inquadramento sistematico: il cuore operativo della vigilanza consolidata
L'art. 67 del Testo Unico Bancario costituisce il cuore operativo della disciplina della vigilanza prudenziale su base consolidata, dettagliata nel Capo II del Titolo III T.U.B. (artt. 60-69). Dopo che gli articoli precedenti hanno individuato il perimetro del gruppo bancario (art. 60), le definizioni rilevanti (art. 59), i ruoli della capogruppo (art. 61), il regime delle SPF/SPFM (artt. 60-bis e ss.), l'albo dei gruppi (art. 64), i poteri informativi e ispettivi (artt. 65-66), l'art. 67 traduce il sistema in poteri operativi: la capacità di Banca d'Italia di adottare provvedimenti vincolanti verso la capogruppo, che la capogruppo deve a sua volta trasmettere ed eseguire attraverso le componenti del gruppo.
La ratio della norma e' di assoluto rilievo sistemico. La vigilanza prudenziale sul gruppo bancario non e' una vigilanza meramente informativa o passiva: e' una vigilanza attiva, che si traduce in disposizioni concrete capaci di incidere sulla struttura patrimoniale, organizzativa, gestionale del gruppo. Senza il potere ex art. 67, la vigilanza consolidata sarebbe una scatola vuota: BdI potrebbe raccogliere informazioni sul gruppo (artt. 65-66) ma non potrebbe imporre comportamenti correttivi quando emergano carenze. L'art. 67 colma questa lacuna attribuendo a BdI il potere di impartire disposizioni alla capogruppo, e a quest'ultima il potere-dovere di tradurre tali disposizioni in istruzioni vincolanti per le componenti del gruppo. È un sistema a cascata che riflette l'architettura del gruppo: BdI parla con la capogruppo, la capogruppo parla con le controllate, le controllate eseguono.
I poteri di Banca d'Italia (comma 1): il rinvio all'art. 53 T.U.B.
Il comma 1 dell'art. 67 individua le materie sulle quali BdI può impartire disposizioni alla capogruppo mediante rinvio all'art. 53 T.U.B., norma cardine della vigilanza prudenziale sul singolo ente creditizio. Significa che BdI ha verso il gruppo gli stessi poteri che ha verso la singola banca, declinati in chiave consolidata. Le materie dell'art. 53 T.U.B. coprono i pilastri della vigilanza prudenziale:
(i) Adeguatezza patrimoniale - Total Capital Ratio, CET1 ratio, Tier 1 ratio, leverage ratio, capital buffer (capital conservation 2.5%, countercyclical fino al 2.5%, G-SIB fino al 3.5%, O-SII fino al 3%, systemic risk fino al 5%), Pillar 2 Requirement (P2R) e Pillar 2 Guidance (P2G). (ii) Contenimento del rischio - rischio di credito, controparte, concentrazione, paese, mercato, operativo, liquidita' (LCR/NSFR), IRRBB, reputazionale, strategico, ESG e climatico, con RAF, ICAAP e ILAAP consolidati. (iii) Partecipazioni detenibili - limiti ex art. 53 T.U.B. e art. 395 CRR (grandi esposizioni: 25% Tier 1 verso singola controparte, 100% verso clienti collegati). (iv) Governo societario - composizione e idoneita' degli organi, comitati endo-consiliari (Rischi, Nomine, Remunerazioni), consiglieri indipendenti, presenza di genere bilanciata, succession planning (Circ. 285/2013, Parte Prima, Tit. IV). (v) Controlli interni - sistema a tre livelli (controlli di linea, risk management/compliance/antiriciclaggio di secondo livello, internal audit di terzo livello), presidi IT security e business continuity. (vi) Remunerazione - politiche per Identified Staff (Reg. UE 604/2014), rapporto fissa/variabile, deferral, malus e clawback. (vii) Informativa al pubblico - Pillar 3 disclosure ex CRR e informativa privilegiata MAR per le banche quotate.
La capogruppo come 'cinghia di trasmissione' della vigilanza (comma 2)
Il comma 2 dell'art. 67 traduce in termini operativi il ruolo della capogruppo: nell'esercizio dell'attività di direzione e coordinamento, la capogruppo emana disposizioni alle componenti del gruppo per l'esecuzione delle istruzioni di Banca d'Italia. La formulazione e' di grande precisione tecnica perché richiama l'istituto della direzione e coordinamento regolato dagli artt. 2497 ss. c.c., ma lo declina in chiave bancaria con peculiarità significative.
Nel diritto societario comune (artt. 2497 ss. c.c., introdotti dalla riforma del 2003 - D.Lgs. 6/2003), la direzione e coordinamento e' un fenomeno di influenza che la capogruppo esercita sulle controllate, soggetto al limite del rispetto dei principi di corretta gestione societaria e imprenditoriale delle controllate (art. 2497, c. 1, c.c.). Gli amministratori delle controllate restano titolari di un'autonoma responsabilità gestionale e possono disattendere le indicazioni della capogruppo quando queste contrastino con l'interesse sociale della controllata, salva l'applicazione della cd. teoria dei vantaggi compensativi (art. 2497, c. 1, ultimo periodo, c.c.). Inoltre, la società che esercita la direzione e coordinamento e' direttamente responsabile verso i soci e i creditori della controllata per i danni cagionati da abuso (art. 2497 c.c.), salva l'esenzione per i casi di vantaggi compensativi.
Nel diritto bancario (art. 67, c. 2, T.U.B.), la direzione e coordinamento ha una configurazione speciale: la capogruppo non solo può ma deve trasmettere alle controllate le disposizioni di BdI; le componenti del gruppo non possono disattendere le disposizioni della capogruppo che siano attuative di istruzioni BdI; il sistema e' presidiato dalla responsabilità della capogruppo verso BdI e dal potere sanzionatorio amministrativo nei confronti delle componenti che non eseguano. La dottrina (Costi, Belviso, Cera, Bonfatti, Tarzia) parla a tal proposito di potere di direzione bancaria, una species peculiare di direzione e coordinamento, che si distingue dalla direzione comune per la sua obbligatorietà e per la sua finalità di tutela dell'interesse pubblico alla stabilità bancaria piuttosto che dell'interesse di gruppo in senso meramente privatistico.
L'obbligo di esecuzione delle controllate (comma 3): la deroga ai principi privatistici
Il comma 3 dell'art. 67 contiene quella che e' probabilmente la disposizione di maggior rilievo sistemico dell'intera disciplina del gruppo bancario: "Le componenti del gruppo bancario danno esecuzione alle disposizioni che la capogruppo impartisce per l'esecuzione delle istruzioni della Banca d'Italia, anche se dette disposizioni comportano obblighi o oneri per le stesse". La norma costituisce una deroga radicale ai principi privatistici dell'autonomia degli amministratori delle società di capitali e del primato dell'interesse sociale della singola entita'.
Nel diritto societario comune, gli amministratori di una S.p.A. controllata sono tenuti a perseguire l'interesse sociale della propria società (artt. 2380-bis, 2392 c.c.) e possono essere chiamati a rispondere di mala gestio per atti che danneggino la società anche se compiuti su "input" della controllante (la teoria dei vantaggi compensativi richiede una valutazione caso per caso). Nel diritto bancario ex art. 67, c. 3, T.U.B., questa logica viene rovesciata: gli amministratori delle componenti del gruppo bancario hanno l'obbligo di eseguire le disposizioni della capogruppo attuative di istruzioni BdI, e l'esecuzione e' obbligatoria anche se comporta oneri o obblighi per la società controllata.
La giustificazione di questa deroga e' rinvenuta dalla dottrina in due principi convergenti. Primo, l'interesse pubblico alla stabilità bancaria (art. 47 Cost.: "La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio"), che giustifica una compressione dell'autonomia privata in nome di un valore costituzionale superiore. Secondo, il principio di vigilanza consolidata riconosciuto dal diritto bancario europeo (CRD IV/V/VI, MVU) e internazionale (Comitato di Basilea), che richiede che la vigilanza si eserciti sul gruppo come unità economica e che le interconnessioni interne al gruppo non siano un ostacolo all'efficacia della vigilanza. Nei casi concreti, la giurisprudenza ha riconosciuto la legittimita' dell'esecuzione obbligatoria da parte degli amministratori delle controllate, escludendo profili di responsabilità personale ex art. 2392 c.c. quando gli amministratori abbiano agito in conformità a disposizioni della capogruppo attuative di provvedimenti di vigilanza.
Ne deriva, sotto il profilo applicativo, che gli amministratori delle banche italiane controllate da una capogruppo (es. una banca minore controllata da Intesa Sanpaolo, Unicredit, BPM o gruppo Cassa Centrale Banca) si trovano in una posizione bifronte: da un lato sono titolari di una responsabilità fiduciaria verso la propria società (e i suoi soci e creditori); dall'altro hanno l'obbligo bancario di eseguire le disposizioni della capogruppo attuative di provvedimenti BdI. Il bilanciamento richiede grande prudenza: la dottrina raccomanda che le disposizioni della capogruppo siano sempre adeguatamente motivate, tracciabili (i.e. con riferimento chiaro al provvedimento BdI di riferimento) e verificate dal consiglio di amministrazione della controllata, anche per finalità di tutela dalle sopravvenute contestazioni.
Il quadro europeo, MVU e disciplina di attuazione
L'art. 67 T.U.B. e' integrato da un articolato quadro europeo. La CRD IV (Dir. 2013/36/UE, recepita dal D.Lgs. 72/2015) ha rafforzato i poteri di vigilanza consolidata introducendo SREP, buffer di capitale e requisiti di governance. La CRD V (Dir. 2019/878, D.Lgs. 182/2021) ha imposto la vigilanza diretta sulle SPF/SPFM capogruppo. La CRD VI (Dir. 2024/1619, D.Lgs. 208/2025, in vigore dal 09/01/2026) ha rafforzato la vigilanza su ESG, fitness for purpose dei consigli, succursali extra-UE, acquisizioni qualificate.
Il Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU - Reg. UE 1024/2013) ha trasferito alla BCE la vigilanza prudenziale diretta sulle banche/gruppi significant dell'eurozona. Per i gruppi significant (per l'Italia: Intesa Sanpaolo, UniCredit, Banco BPM, Mediobanca, BPER, Cassa Centrale Banca, Iccrea), i poteri ex art. 67 T.U.B. sono esercitati dalla BCE tramite Joint Supervisory Teams (JST) BCE+BdI nelle forme del Reg. UE 468/2014. Per i less significant, restano competenti BdI in via diretta. Il Banking Package 2024 (CRR III - Reg. UE 2024/1623 e CRD VI) ha rafforzato i poteri di vigilanza su nuovi temi (output floor di Basilea III, esposizioni cripto-asset, ESG e clima).
L'attuazione operativa e' nella Circolare BdI n. 285/2013, Parte Seconda, Cap. 1, Sezione XII ("Gruppo bancario e poteri verso il gruppo"), che disciplina il flusso informativo capogruppo-BdI, le modalità di trasmissione delle istruzioni alle controllate, la documentazione e tracciabilita', le verifiche sull'esecuzione. La Parte Prima, Tit. IV, Cap. 3 richiede un sistema dei controlli interni consolidato (compliance, risk management e internal audit a livello di gruppo).
Sindacato giurisdizionale e conclusioni
I provvedimenti BdI ex art. 67 T.U.B. sono atti amministrativi soggetti al sindacato del giudice amministrativo (TAR Lazio, Consiglio di Stato): espressione di discrezionalita' tecnica, sono sottratti al sindacato di merito ma soggetti al controllo di legittimita' (eccesso di potere, difetto di motivazione, sproporzionalita', vizi del procedimento), con garanzia del contraddittorio procedimentale. Per i provvedimenti BCE sui gruppi significant, la competenza e' del Tribunale UE (art. 263 TFUE) e della CGUE in appello, con principi di sindacato analoghi.
In sintesi, l'art. 67 T.U.B. con i suoi tre commi regge l'intera architettura della vigilanza prudenziale sul gruppo bancario: il comma 1 attribuisce a BdI/BCE poteri direttivi pieni; il comma 2 designa la capogruppo come cinghia di trasmissione; il comma 3 impone alle componenti l'obbligo di esecuzione anche oneroso, derogando ai principi privatistici. Per il professionista, le implicazioni sono significative: la capogruppo deve trasformare le istruzioni BdI/BCE in disposizioni operative con piena tracciabilita' documentale; gli amministratori delle componenti devono comprendere il proprio dovere di esecuzione e i suoi limiti (non costretti a illeciti o abusi); compliance e legal devono presidiare il flusso disposizioni-esecuzione anche per finalità di evidence. Il dialogo costante con BdI/BCE in sede di SREP, joint risk assessment e supervisory meetings e' essenziale per anticipare e gestire le criticita'.
Prassi dell'Agenzia delle Entrate
Banca d'Italia
Domande frequenti
Cosa significa che la Banca d'Italia ha 'poteri direttivi' verso il gruppo bancario ex art. 67 T.U.B.?
I 'poteri direttivi' ex art. 67 T.U.B. sono il potere di Banca d'Italia di adottare provvedimenti amministrativi vincolanti che impongono alla capogruppo di un gruppo bancario specifici comportamenti o adempimenti sulle materie dell'art. 53 T.U.B.: adeguatezza patrimoniale, contenimento del rischio, governance, controlli interni, remunerazione, informativa al pubblico. A differenza dei poteri puramente informativi (es. richiesta di reporting prudenziale) o ispettivi (es. visite on-site), i poteri direttivi si traducono in atti che producono effetti immediati e diretti sulla sfera giuridica della capogruppo e delle componenti del gruppo. Esempi pratici: ordine di rafforzamento patrimoniale (capital add-on Pillar 2), richiesta di adozione di un piano di rientro dei NPL, ordine di sostituzione di esponenti aziendali non idonei, richiesta di modifica della struttura organizzativa, imposizione di limiti specifici alla distribuzione di dividendi, ordine di adozione di un recovery plan rafforzato. Per le banche significant, gli stessi poteri sono esercitati dalla BCE nell'ambito del MVU (Reg. UE 1024/2013), tramite Joint Supervisory Teams composti da personale BCE e BdI. I provvedimenti ex art. 67 sono atti amministrativi, motivati, soggetti al sindacato del TAR Lazio in primo grado e del Consiglio di Stato in appello (o del Tribunale UE per i provvedimenti BCE).
Gli amministratori di una banca controllata possono rifiutarsi di eseguire le disposizioni della capogruppo se queste arrecano un danno alla loro società?
La risposta dipende dalla natura della disposizione. Se la disposizione della capogruppo e' attuativa di un'istruzione di Banca d'Italia ex art. 67 T.U.B., gli amministratori della controllata hanno l'obbligo di esecuzione anche se cio' comporta oneri o obblighi per la propria società (art. 67, c. 3, T.U.B.). Si tratta di una deroga ai principi privatistici dell'autonomia degli amministratori (artt. 2380-bis, 2392 c.c.) giustificata dall'interesse pubblico alla stabilità bancaria (art. 47 Cost.). In questo caso, gli amministratori che eseguano la disposizione non possono essere chiamati a rispondere personalmente di mala gestio, perché agiscono in conformità a un obbligo legale di esecuzione. Se invece la disposizione della capogruppo NON e' attuativa di un'istruzione BdI ma e' una mera direttiva di gruppo (es. politica di gestione, scelta strategica), allora si applica la disciplina ordinaria della direzione e coordinamento ex artt. 2497 ss. c.c.: gli amministratori della controllata possono e devono valutare se l'atto e' coerente con l'interesse sociale della propria società, applicando se necessario la teoria dei vantaggi compensativi. In caso di abuso o di palese contrarietà all'interesse sociale, la controllata può rifiutare l'esecuzione e la capogruppo può essere chiamata a rispondere ex art. 2497 c.c. La distinzione e' delicata e richiede un'attenta tracciabilita' documentale: le disposizioni della capogruppo attuative di provvedimenti BdI dovrebbero contenere un riferimento esplicito al provvedimento BdI, in modo da rendere chiara la base legale dell'obbligo di esecuzione.
Qual e' il rapporto tra art. 67 T.U.B. e Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU)? Chi esercita i poteri direttivi sui gruppi significant?
Per i gruppi bancari classificati come 'significant' ai sensi del Reg. UE 1024/2013 (MVU), i poteri direttivi sono esercitati dalla Banca Centrale Europea (BCE) nell'ambito del MVU. La BCE e' competente in via diretta per la vigilanza prudenziale sulle banche e gruppi significant dell'eurozona, mediante Joint Supervisory Teams (JST) composti da personale BCE e personale delle ANC (autorità nazionali competenti, per l'Italia: Banca d'Italia). I criteri di significativita' sono fissati dal Reg. UE 468/2014 (Regolamento quadro BCE-MVU): attivo superiore a 30 miliardi di euro; banca tra le tre più grandi dello Stato membro; banca con significativa attività cross-border (totale attività cross-border > 20% del totale e > 5 miliardi); banca beneficiaria di assistenza ESM; altri criteri specifici. Per i gruppi italiani, sono significant tra gli altri Intesa Sanpaolo, UniCredit, Banco BPM, Mediobanca, BPER, Cassa Centrale Banca, Iccrea. I poteri ex art. 67 T.U.B. sono esercitati dalla BCE nelle forme previste dal Reg. UE 468/2014, mediante decisioni motivate notificate alla capogruppo e con possibilità di hearing e contraddittorio procedimentale. La giurisdizione e' del Tribunale dell'Unione Europea (art. 263 TFUE), con appello alla Corte di Giustizia UE. Per i gruppi less significant, restano competenti Banca d'Italia in via diretta. L'oversight indiretto della BCE su Banca d'Italia per i less significant e' previsto dal Reg. UE 1024/2013 (art. 6, par. 5) e si traduce in linee guida e coordinamento metodologico.
Quali sanzioni si applicano se la capogruppo non esegue le disposizioni di Banca d'Italia ex art. 67, o se le componenti del gruppo non eseguono le disposizioni della capogruppo?
Il mancato rispetto delle disposizioni ex art. 67 T.U.B. e' sanzionato amministrativamente ai sensi degli artt. 144 e ss. T.U.B. e del Reg. UE 1024/2013 (per i gruppi significant nel MVU). Per le inosservanze della capogruppo: sanzioni pecuniarie amministrative fino al 10% del fatturato annuo (rivisitato dalla Legge Europea 2013 e dal D.Lgs. 72/2015 in recepimento CRD IV); sanzioni interdittive (sospensione temporanea dall'esercizio di una o più cariche, decadenza); ordini di rimozione e provvedimenti riparatori; in casi gravi, applicazione di misure di intervento precoce ex artt. 69-octiesdecies T.U.B. (recepimento BRRD), fino alla amministrazione straordinaria (art. 70 T.U.B.) o alla risoluzione bancaria (D.Lgs. 180/2015). Per le inosservanze delle componenti del gruppo: si applicano analoghe sanzioni amministrative agli esponenti e alla società, con responsabilità anche dei soggetti che svolgevano funzioni di controllo (sindaci, internal audit, compliance, risk management). Le sanzioni della BCE per le banche significant sono adottate ai sensi dell'art. 18 Reg. UE 1024/2013 e del Reg. UE 468/2014, con limiti edittali fino al 10% del fatturato annuo o fino al doppio del beneficio conseguito o evitato. I procedimenti sanzionatori sono soggetti al principio del contraddittorio, al diritto di difesa e al sindacato giurisdizionale (TAR Lazio per BdI, Tribunale UE per BCE). È inoltre prevista la possibilità di soluzioni transattive (cd. sanctioning settlement, art. 23 Reg. UE 468/2014) con riduzione del 25% della sanzione.
Esiste un coordinamento tra art. 67 T.U.B. e poteri delle altre autorità di vigilanza (CONSOB, IVASS, AGCM)?
Si', esiste un sistema articolato di coordinamento inter-autoritativo. Banca d'Italia (per i poteri ex art. 67 T.U.B.) e CONSOB collaborano attraverso protocolli d'intesa e meccanismi di mutual reliance: BdI esercita i poteri direttivi sui gruppi bancari sulla materie prudenziali (CRD/CRR), CONSOB esercita i poteri direttivi sulle società quotate del gruppo (TUF, comunicazioni regolate, governance societaria delle quotate). Quando la capogruppo o componenti sono quotate, le disposizioni ex art. 67 T.U.B. devono coordinarsi con il regime di trasparenza e di market abuse (Reg. UE 596/2014). Il coordinamento e' formalizzato nel Protocollo d'intesa BdI-CONSOB del 2007 e successivi aggiornamenti. Per i conglomerati finanziari (gruppi che combinano attività bancaria/finanziaria e assicurativa), il coordinamento opera tra Banca d'Italia e IVASS sotto la regia del 'coordinatore' designato ex art. 5 D.Lgs. 142/2005 (vedi art. 59, lett. d), T.U.B. e art. 5 D.Lgs. 142/2005). Per profili antitrust e concorrenziali (concentrazioni, restrizioni della concorrenza), il coordinamento e' con AGCM (e con Commissione Europea per le concentrazioni di dimensione comunitaria ex Reg. UE 139/2004); per le concentrazioni bancarie, c'e' un'autorizzazione preventiva BdI/BCE (art. 19 T.U.B. e Reg. UE 1024/2013) accanto a quella antitrust. Per profili antiriciclaggio, il coordinamento e' con UIF (Unità di Informazione Finanziaria, costituita presso BdI ex D.Lgs. 231/2007). A livello europeo, il coordinamento e' garantito dalle ESAs (EBA, ESMA, EIOPA) e dal European Systemic Risk Board (ESRB) per profili macroprudenziali.
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