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Art. 70 T.U.B. – Disposizioni generali
In vigore dal 01/01/1994
1. Le disposizioni del presente titolo si applicano alle banche e alle società finanziarie capogruppo di gruppi bancari.
2. In caso di crisi che possa avere ripercussioni sistemiche, le autorità competenti adottano le misure necessarie in modo da contenere i costi a carico dei contribuenti e le distorsioni della concorrenza al minimo indispensabile.
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In sintesi
Commento del professionista
L'art. 70 T.U.B. apre il Titolo IV del Testo Unico Bancario, dedicato alla disciplina delle crisi delle banche e dei gruppi bancari. Si tratta di una norma in apparenza minimale, di soli due commi, ma di portata sistematica fondamentale: il primo comma fissa l'ambito di applicazione soggettivo dell'intero Titolo IV; il secondo comma enuncia il principio guida al quale le autorita competenti devono attenersi quando la crisi presenta connotati di rilevanza sistemica. La collocazione e strategica: prima ancora di introdurre i singoli istituti della gestione delle crisi - misure di intervento precoce, amministrazione straordinaria, liquidazione coatta amministrativa, risoluzione - il legislatore italiano vuole chiarire chi sono i destinatari della disciplina e con quale spirito le autorita devono interpretare i propri poteri. Per il consulente, l'avvocato bancario, il sindaco di una banca o il dirigente di un gruppo bancario, l'art. 70 rappresenta la chiave di lettura sistematica di tutto il Titolo IV: senza la sua corretta comprensione, le singole previsioni applicative rischiano di essere lette in modo frammentario.
L'ambito applicativo soggettivo: banche e capogruppo finanziarie
Il primo comma dell'art. 70 stabilisce che le disposizioni del Titolo IV si applicano alle banche e alle societa finanziarie capogruppo di gruppi bancari. La formula racchiude due nozioni tecniche distinte. La banca e l'ente autorizzato all'esercizio dell'attivita bancaria ai sensi dell'art. 10 T.U.B., cioe alla raccolta del risparmio tra il pubblico congiuntamente all'esercizio del credito. La societa finanziaria capogruppo di un gruppo bancario e invece la holding che, ai sensi degli artt. 60 ss. T.U.B., si trova al vertice di un gruppo iscritto nell'apposito albo tenuto dalla Banca d'Italia ex art. 64 T.U.B., e nel quale operano una o piu banche italiane o estere. L'estensione della disciplina della crisi alla capogruppo finanziaria, e dunque non solo alla banca stricto sensu, e una scelta di fondamentale importanza: riconosce che la stabilita di un gruppo bancario dipende dalla stabilita della holding, e che l'isolamento dei dissesti a livello di singola banca operativa rischierebbe di essere insufficiente quando il rischio si propaga verso l'alto della catena di controllo. La disciplina di vigilanza consolidata, regolata dagli artt. 65-69 T.U.B., e il presupposto naturale di questa estensione: lo stesso gruppo che e vigilato in modo consolidato in tempo di normalita e, in tempo di crisi, vigilato in modo consolidato anche dal punto di vista degli strumenti di gestione del dissesto.
Le esclusioni e i confini della disciplina
Per coerenza sistematica, la disciplina del Titolo IV non si applica direttamente alle altre componenti del gruppo bancario quando non siano banche o capogruppo finanziarie. Le societa strumentali del gruppo (back office, gestione immobiliare, IT services) e le controllate non bancarie sono assoggettate alla disciplina civilistica e fallimentare ordinaria, salvo i meccanismi di estensione previsti dalle norme speciali (in particolare l'art. 99 T.U.B. che disciplina la dichiarazione di stato di insolvenza delle componenti del gruppo, e l'art. 100 sulla amministrazione straordinaria delle societa del gruppo quando la capogruppo sia sottoposta a procedura). Analogamente, gli intermediari finanziari iscritti nell'albo unico ex art. 106 T.U.B. (le finanziarie ex SIM, ex 107) sono soggetti a una disciplina delle crisi distinta, regolata dagli artt. 113-bis ss. T.U.B. Le imprese di investimento (SIM) hanno la loro disciplina nel TUF, oggi armonizzata con la BRRD II e con l'IFD/IFR (direttiva 2019/2034 e regolamento 2019/2033). Le imprese di assicurazione sono regolate dal Codice delle Assicurazioni Private e dalle direttive Solvency II/IRRD. La frammentazione della disciplina riflette la specializzazione settoriale del diritto finanziario europeo, ma pone, in casi di crisi di conglomerati, problemi di coordinamento che la disciplina dei financial conglomerates (D.Lgs. 142/2005) cerca di mitigare.
Il principio di contenimento dei costi pubblici nelle crisi sistemiche
Il secondo comma dell'art. 70 enuncia un principio cardine della moderna gestione delle crisi bancarie: quando la crisi possa avere ripercussioni sistemiche, le autorita competenti adottano le misure necessarie in modo da contenere i costi a carico dei contribuenti e le distorsioni della concorrenza al minimo indispensabile. Questa previsione, di apparenza generale, e in realta densissima di significato. Riflette il trauma collettivo della grande crisi finanziaria 2008-2010, quando i salvataggi pubblici di banche too-big-to-fail (Northern Rock nel Regno Unito, Bankia in Spagna, Dexia in Belgio/Francia, Monte dei Paschi di Siena e Banco Popolare di Vicenza/Veneto Banca in Italia) costarono ai contribuenti europei centinaia di miliardi di euro e generarono distorsioni competitive di lungo periodo. Il principio del comma 2 codifica la lezione fondamentale che i poteri pubblici nei confronti delle banche in crisi vanno esercitati in modo da minimizzare il bail-out (salvataggio con fondi pubblici) e da rispettare le regole sulla concorrenza nel mercato bancario europeo.
Il coordinamento con la BRRD e il D.Lgs. 180/2015
Il principio del comma 2 non vive in isolamento: si coordina con il quadro europeo del Bank Recovery and Resolution Framework, fondato sulla direttiva 2014/59/UE (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), come modificata dalla direttiva (UE) 2019/879 (BRRD II), e sul regolamento (UE) 806/2014 (Single Resolution Mechanism Regulation, SRMR), come modificato dal regolamento (UE) 2019/877. La BRRD e stata trasposta nell'ordinamento italiano dal D.Lgs. 16/11/2015 n. 180, che ha introdotto una disciplina speciale della risoluzione delle banche affiancata e in parte sostitutiva delle tradizionali procedure di amministrazione straordinaria e liquidazione coatta amministrativa del T.U.B. Quando una banca italiana e in dissesto o a rischio di dissesto (failure or likelihood of failure), la Banca d'Italia in qualita di autorita di risoluzione nazionale, ovvero il Single Resolution Board (SRB) per le banche significative dell'area euro, decide se applicare la risoluzione (strumenti di bail-in, vendita dell'attivita, banca-ponte, separazione delle attivita) oppure ricorrere alla liquidazione coatta amministrativa ordinaria. Il resolution framework e disegnato proprio per minimizzare il bail-out, internalizzando le perdite sui detentori di strumenti di capitale e su determinate categorie di creditori secondo la gerarchia del bail-in (azionisti, AT1, T2, senior non-preferred, senior preferred, depositi non protetti).
La nozione di rilevanza sistemica
La nozione di crisi che possa avere ripercussioni sistemiche, richiamata dal comma 2, non e definita dall'art. 70 ma trova specificazione nella normativa europea e nelle linee guida dell'EBA (European Banking Authority) e del FSB (Financial Stability Board). Una crisi e sistemica quando coinvolge una banca o un gruppo bancario la cui uscita disordinata dal mercato pregiudicherebbe la stabilita del sistema finanziario nel suo complesso, a causa: (i) della dimensione dell'ente (banche Globally Systemically Important - G-SIBs - e Other Systemically Important Institutions - O-SIIs); (ii) dell'interconnessione con altri intermediari finanziari attraverso esposizioni interbancarie, derivati, infrastrutture di mercato; (iii) della complessita della struttura societaria e operativa; (iv) della sostituibilita (o non sostituibilita) delle funzioni critiche svolte (servizi di pagamento, custodia titoli, compensazione e regolamento). L'identificazione delle G-SIBs avviene annualmente da parte del Comitato di Basilea e dell'FSB; le O-SIIs sono individuate dalle autorita nazionali secondo gli orientamenti EBA/GL/2014/10. Per le G-SIBs e O-SIIs sono previsti buffer di capitale aggiuntivi (G-SII buffer, O-SII buffer) e piani di risoluzione piu articolati, in modo da minimizzare la probabilita di dover ricorrere a interventi pubblici in caso di crisi.
Il bilanciamento tra stabilita, contribuenti e concorrenza
Il principio del comma 2 si traduce in un delicato bilanciamento di interessi. Da un lato, vi e l'esigenza di preservare la stabilita finanziaria: una crisi bancaria non gestita puo propagarsi attraverso il canale interbancario, dei mercati monetari, dei derivati e delle infrastrutture di pagamento, con effetti potenzialmente devastanti sull'economia reale (riduzione del credito, contagio sui depositanti, fuga di capitali). Dall'altro lato, vi e l'esigenza di non gravare sui contribuenti: il bail-out trasferisce le perdite della banca insolvente sul bilancio pubblico, riducendo le risorse disponibili per scuola, sanita, infrastrutture, e creando aspettative di salvataggio (moral hazard) che incentivano comportamenti spregiudicati delle banche. In terzo luogo, vi e l'esigenza di preservare la concorrenza: un salvataggio pubblico avvantaggia la banca beneficiaria rispetto ai concorrenti, distorcendo il level playing field europeo. La Commissione europea, in qualita di autorita garante degli aiuti di Stato (artt. 107-109 TFUE), vigila severamente sul rispetto di questo principio: gli aiuti pubblici alle banche sono ammessi solo in circostanze eccezionali (per esempio, ricapitalizzazione precauzionale ex art. 32 BRRD per banche solventi), in modo proporzionato, e accompagnati da misure compensative (vendite di rami d'azienda, restrizioni operative, divieto di dividendi).
L'interazione con la vigilanza consolidata e gli strumenti del Titolo IV
L'art. 70 non e un principio meramente proclamatorio: la sua osservanza condiziona l'esercizio concreto di tutti i poteri dell'autorita di vigilanza e di risoluzione previsti dal Titolo IV. Le misure di intervento precoce (artt. 69-octiesdecies ss. T.U.B.) consentono alla Banca d'Italia di adottare misure correttive quando la banca o il gruppo presenti deterioramenti significativi della situazione finanziaria, prima ancora che si manifesti l'insolvenza: rimozione di amministratori, richiesta di piani di risanamento, limitazione dell'operativita. L'amministrazione straordinaria (artt. 70-bis ss.) e una procedura intermedia che sospende gli organi sociali e li sostituisce con commissari straordinari nominati dalla Banca d'Italia. La liquidazione coatta amministrativa (artt. 80 ss.) e la procedura concorsuale finale, alternativa alla risoluzione del D.Lgs. 180/2015. La risoluzione e regolata dal D.Lgs. 180/2015 e applica gli strumenti del bail-in, della vendita dell'attivita, della banca-ponte e della separazione delle attivita. In tutte queste fasi, il principio dell'art. 70 comma 2 impone all'autorita di scegliere lo strumento meno costoso per i contribuenti e meno distorsivo della concorrenza, purche idoneo a tutelare la stabilita finanziaria.
Profili applicativi e prospettive di riforma
Nella prassi applicativa, l'art. 70 ha trovato richiamo nelle motivazioni di alcune decisioni della Banca d'Italia e del Single Resolution Board in occasione delle principali crisi bancarie italiane: in particolare nei casi di Banca Popolare di Vicenza e Veneto Banca nel giugno 2017, gestite come liquidazione coatta amministrativa ordinaria invece che come risoluzione, con cessione dell'attivita ad Intesa Sanpaolo e intervento del FITD/Schema Volontario, in un equilibrio non sempre considerato pienamente rispettoso del principio di minimizzazione dei costi pubblici (la Commissione UE autorizzo comunque l'aiuto di Stato come compatibile). Nel caso di Banca Monte dei Paschi di Siena, la ricapitalizzazione precauzionale ex art. 32 BRRD nel 2017 e stata considerata un'applicazione legittima di un'eccezione al principio del bail-in puro. Le prospettive di riforma in corso (CMDI - Crisis Management and Deposit Insurance framework review, in trilogue al 2025-2026) puntano a estendere ulteriormente il perimetro della risoluzione alle banche di piccole e medie dimensioni, riducendo lo spazio della liquidazione coatta tradizionale e rendendo piu efficace l'uso del Single Resolution Fund e dei sistemi nazionali di garanzia dei depositi. Per il consulente bancario, l'art. 70 resta la bussola sistematica per orientarsi in un quadro normativo in costante evoluzione e per anticipare le scelte strategiche delle autorita in caso di deterioramento del profilo di rischio di una banca o di un gruppo bancario.
Domande frequenti
A chi si applicano le disposizioni del Titolo IV T.U.B. sulla disciplina delle crisi?
L'art. 70, comma 1 T.U.B. individua due categorie di destinatari: (1) le banche, intese come gli enti autorizzati all'esercizio dell'attivita bancaria ex art. 10 T.U.B. (raccolta del risparmio tra il pubblico congiuntamente all'esercizio del credito); (2) le societa finanziarie capogruppo di gruppi bancari, cioe le holding al vertice di gruppi iscritti nell'albo tenuto dalla Banca d'Italia ex art. 64 T.U.B. La scelta di estendere la disciplina della crisi anche alle capogruppo finanziarie, e non solo alle banche stricto sensu, riflette il principio della vigilanza consolidata: la stabilita di un gruppo dipende dalla stabilita della holding, e gli strumenti di gestione della crisi devono poter operare sull'intero perimetro consolidato. Le altre componenti del gruppo (societa strumentali, controllate non bancarie) restano soggette alla disciplina civilistica e fallimentare ordinaria, salvo i meccanismi di estensione degli artt. 99 e 100 T.U.B.
Cosa significa che la crisi puo avere ripercussioni sistemiche?
La crisi sistemica richiamata dal comma 2 dell'art. 70 e quella che coinvolge una banca o un gruppo la cui uscita disordinata dal mercato pregiudicherebbe la stabilita del sistema finanziario nel suo complesso. La rilevanza sistemica si valuta in base a quattro criteri elaborati dal Comitato di Basilea, dall'FSB e dall'EBA: (i) dimensione (G-SIBs - Globally Systemically Important Banks - e O-SIIs - Other Systemically Important Institutions); (ii) interconnessione con altri intermediari attraverso esposizioni interbancarie, derivati, infrastrutture di mercato; (iii) complessita societaria e operativa; (iv) sostituibilita delle funzioni critiche svolte (pagamenti, custodia titoli, compensazione e regolamento). Per le G-SIBs e O-SIIs sono previsti buffer di capitale aggiuntivi e piani di risoluzione specifici (resolution plans) volti a rendere ordinata e gestibile l'eventuale uscita dal mercato senza interventi pubblici.
Perche il legislatore vuole contenere i costi a carico dei contribuenti?
La regola del comma 2 dell'art. 70 codifica la lezione fondamentale della grande crisi finanziaria 2008-2010, durante la quale i salvataggi pubblici delle banche too-big-to-fail (Northern Rock, Bankia, Dexia, e in Italia Monte dei Paschi di Siena, Banca Popolare di Vicenza, Veneto Banca) costarono ai contribuenti europei centinaia di miliardi di euro. Il bail-out (salvataggio con fondi pubblici) presenta tre criticita: (1) trasferisce le perdite della banca sul bilancio pubblico, riducendo le risorse disponibili per servizi essenziali; (2) genera moral hazard, cioe l'aspettativa che lo Stato salvera comunque le banche in difficolta, incentivando comportamenti spregiudicati; (3) distorce la concorrenza nel mercato bancario europeo, avvantaggiando le banche salvate rispetto ai concorrenti. Il principio di contenimento si traduce concretamente nel regime del bail-in introdotto dalla BRRD e dal D.Lgs. 180/2015: le perdite vengono internalizzate su azionisti, detentori di strumenti di capitale aggiuntivo (AT1), Tier 2, senior non-preferred, senior preferred e depositi non protetti, secondo una gerarchia definita.
Come si coordina l'art. 70 T.U.B. con la BRRD e il D.Lgs. 180/2015?
L'art. 70 T.U.B. costituisce la cornice di principio per l'intero Titolo IV, che disciplina le procedure tradizionali (amministrazione straordinaria, liquidazione coatta amministrativa) e le misure di intervento precoce. Il D.Lgs. 16/11/2015 n. 180, di trasposizione della direttiva 2014/59/UE (BRRD, come modificata dalla BRRD II 2019/879/UE), introduce una disciplina speciale della risoluzione delle banche che si affianca e in parte si sostituisce alle procedure T.U.B. quando ricorrano i presupposti del failure or likelihood of failure, dell'assenza di alternative private percorribili e dell'interesse pubblico alla risoluzione. Per le banche significative dell'area euro, la decisione sulla risoluzione spetta al Single Resolution Board ex Reg. UE 806/2014 (SRMR); per le altre banche italiane, spetta alla Banca d'Italia come autorita di risoluzione nazionale. Gli strumenti di risoluzione (bail-in, vendita dell'attivita, banca-ponte, separazione delle attivita) sono finalizzati proprio a realizzare il principio dell'art. 70 comma 2: contenere i costi per il contribuente e le distorsioni concorrenziali al minimo indispensabile.
Quali sono gli strumenti previsti dal Titolo IV T.U.B. nelle crisi bancarie?
Il Titolo IV T.U.B., aperto dall'art. 70, articola gli strumenti di gestione della crisi in una sequenza progressiva: (1) misure di intervento precoce (artt. 69-octiesdecies ss.) che la Banca d'Italia puo adottare quando la banca o il gruppo presenti deterioramenti significativi della situazione finanziaria - rimozione di amministratori, richiesta di piani di risanamento, limitazione di operativita, nomina di amministratore temporaneo; (2) amministrazione straordinaria (artt. 70-bis ss.) che sospende gli organi sociali e li sostituisce con commissari straordinari nominati dalla Banca d'Italia, con durata fino a un anno prorogabile; (3) liquidazione coatta amministrativa (artt. 80 ss.), procedura concorsuale di tipo amministrativo che sostituisce il fallimento ordinario e si svolge sotto la direzione di commissari liquidatori. A questi si affianca la risoluzione del D.Lgs. 180/2015 (BRRD), che applica gli strumenti del bail-in, della vendita dell'attivita, della banca-ponte e della separazione delle attivita quando ricorrano i presupposti dell'interesse pubblico. La scelta tra liquidazione coatta amministrativa e risoluzione spetta all'autorita di risoluzione (Banca d'Italia o SRB) secondo il criterio del public interest test.
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