- Le società a partecipazione pubblica sono soggette alle procedure concorsuali ordinarie: fallimento, concordato preventivo e, se di grandi dimensioni, amministrazione straordinaria.
- Quando il programma di valutazione del rischio rivela indicatori di crisi, l'organo amministrativo deve adottare senza indugio un piano di risanamento; la mancata adozione costituisce grave irregolarità ex art. 2409 c.c.
- Il semplice ripianamento delle perdite da parte del socio pubblico non è un provvedimento adeguato se non è accompagnato da un piano di ristrutturazione aziendale che dimostri prospettive concrete di recupero dell'equilibrio economico.
- Le amministrazioni non possono effettuare trasferimenti straordinari o aumenti di capitale a favore di partecipate che abbiano registrato perdite per tre esercizi consecutivi, salvo piano di risanamento approvato dall'autorità di regolazione e comunicato alla Corte dei conti.
- Se una società in house cade in fallimento, il socio pubblico non può costituire nuove società per gli stessi servizi per cinque anni.
Testo dell'articoloVigente
Art. 14 D.Lgs. 175/2016 — Crisi d’impresa di società a partecipazione pubblica
Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175)
1. Le società a partecipazione pubblica sono soggette alle disposizioni sul fallimento e sul concordato preventivo, nonché, ove ne ricorrano i presupposti, a quelle in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270, e al decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39.
2. Qualora emergano, nell’ambito dei programmi di valutazione del rischio di cui all’articolo 6, comma 2, uno o più indicatori di crisi aziendale, l’organo amministrativo della società a controllo pubblico adotta senza indugio i provvedimenti necessari al fine di prevenire l’aggravamento della crisi, di correggerne gli effetti ed eliminarne le cause, attraverso un idoneo piano di risanamento.
3. Quando si determini la situazione di cui al comma 2, la mancata adozione di provvedimenti adeguati, da parte dell’organo amministrativo, costituisce grave irregolarità ai sensi dell’ articolo 2409 del codice civile.
4. Non costituisce provvedimento adeguato, ai sensi dei commi 1 e 2, la previsione di un ripianamento delle perdite da parte dell’amministrazione o delle amministrazioni pubbliche socie, anche se attuato in concomitanza a un aumento di capitale o ad un trasferimento straordinario di partecipazioni o al rilascio di garanzie o in qualsiasi altra forma giuridica, a meno che tale intervento sia accompagnato da un piano di ristrutturazione aziendale, dal quale risulti comprovata la sussistenza di concrete prospettive di recupero dell’equilibrio economico delle attività svolte, approvato ai sensi del comma 2, anche in deroga al comma 5.
5. Le amministrazioni di cui all’ articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, non possono, salvo quanto previsto dagli articoli 2447 e 2482-ter del codice civile, sottoscrivere aumenti di capitale, effettuare trasferimenti straordinari, aperture di credito, né rilasciare garanzie a favore delle società partecipate, con esclusione delle società quotate e degli istituti di credito, che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Sono in ogni caso consentiti i trasferimenti straordinari alle società di cui al primo periodo, a fronte di convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse ovvero alla realizzazione di investimenti, purché le misure indicate siano contemplate in un piano di risanamento, approvato dall’Autorità di regolazione di settore ove esistente e comunicato alla Corte dei conti con le modalità di cui all’articolo 5, che contempli il raggiungimento dell’equilibrio finanziario entro tre anni. Al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità, su richiesta della amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei conti, possono essere autorizzati gli interventi di cui al primo periodo del presente comma.
6. Nei cinque anni successivi alla dichiarazione di fallimento di una società a controllo pubblico titolare di affidamenti diretti, le pubbliche amministrazioni controllanti non possono costituire nuove società, né acquisire o mantenere partecipazioni in società, qualora le stesse gestiscano i medesimi servizi di quella dichiarata fallita. articolo precedente articolo successivo
Stesso numero, altri codici
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- Art. 14 Reg. (UE) 2024/1689 — Sorveglianza umana
- Art. 14 Cod. Amb. — Consultazione
- Art. 14 D.Lgs. 148/2015 — Informazione e consultazione sindacale
- Art. 14 D.Lgs. 159/2011 — Decorrenza e cessazione della sorveglianza speciale
Commento
La crisi delle partecipate pubbliche: il problema del «salvataggio artificiale»
L'articolo 14 del D.Lgs. 175/2016 affronta una delle patologie più gravi del sistema delle partecipate pubbliche: il fenomeno del «salvataggio artificiale» di società in crisi, tenute in vita attraverso ripetuti ripianamenti di perdite da parte dell'ente pubblico socio, senza alcuna prospettiva reale di risanamento e a spese dei contribuenti. Prima del decreto Madia, questa pratica era frequente e difficilmente contrastabile: il socio pubblico, per ragioni di tutela dei livelli occupazionali o per coprire fallimenti gestionali, iniettava risorse nella partecipata anno dopo anno, scaricando il costo sulla fiscalità locale o nazionale. Il decreto ha messo fine a questa prassi attraverso un meccanismo a più stadi.
Le procedure concorsuali applicabili
Il comma 1 stabilisce con chiarezza che le società a partecipazione pubblica — comprese quelle in house — sono soggette alle ordinarie procedure concorsuali: fallimento (ora liquidazione giudiziale ai sensi del D.Lgs. 14/2019), concordato preventivo e, per le grandi imprese in stato di insolvenza, l'amministrazione straordinaria (D.Lgs. 270/1999 e D.L. 347/2003). Questa affermazione, che oggi può sembrare ovvia, era in passato contestata da chi sosteneva che le partecipate eroganti servizi pubblici essenziali non potessero essere dichiarate fallite. Il decreto ha chiuso il dibattito: la partecipazione pubblica non immunizza la società dalle procedure concorsuali.
L'obbligo di piano di risanamento in caso di indicatori di crisi
Il comma 2 si coordina con l'art. 6 comma 2 (programmi di valutazione del rischio): quando il programma rivela uno o più indicatori di crisi, l'organo amministrativo deve adottare «senza indugio» i provvedimenti necessari per prevenire l'aggravamento della crisi, correggerla ed eliminarne le cause, attraverso un idoneo piano di risanamento. La tempestività è essenziale: l'intervento tardivo non è solo inefficace, ma può aggravare la responsabilità degli amministratori. Il comma 3 qualifica come «grave irregolarità» ai sensi dell'art. 2409 c.c. la mancata adozione di provvedimenti adeguati, aprendo la strada al controllo giudiziario ex art. 13 e all'eventuale revoca degli amministratori da parte del tribunale.
Il divieto di «salvataggio» senza piano credibile
Il comma 4 è la disposizione chiave del sistema: il semplice ripianamento delle perdite da parte del socio pubblico — in qualunque forma tecnica (aumento di capitale, trasferimento straordinario, rilascio di garanzie) — non costituisce un «provvedimento adeguato» ai sensi dei commi precedenti, a meno che sia accompagnato da un piano di ristrutturazione aziendale che dimostri la sussistenza di concrete prospettive di recupero dell'equilibrio economico. Il piano deve essere approvato dall'organo amministrativo della partecipata ai sensi del comma 2. L'intenzione del legislatore è netta: nessuna rimessa di denaro pubblico in una partecipata in crisi senza un progetto credibile di risanamento, verificato e documentato.
Il blocco dei trasferimenti straordinari per le partecipate con perdite ricorrenti
Il comma 5 introduce il divieto più severo: le amministrazioni di cui all'art. 1 comma 3 della L. 196/2009 (cioè tutte le PA soggette alle regole di finanza pubblica) non possono sottoscrivere aumenti di capitale, effettuare trasferimenti straordinari, aprire crediti né rilasciare garanzie a favore di partecipate non quotate che abbiano registrato perdite per tre esercizi consecutivi o che abbiano utilizzato riserve per ripianare perdite anche infrannuali. Le deroghe ammesse sono due: (a) si fa salva la possibilità di intervenire quando la società è solvente ma ha bisogno di liquidità per motivi di servizio pubblico, purché ciò sia previsto in un piano di risanamento approvato dall'autorità di regolazione e comunicato alla Corte dei conti; (b) si fa salva la possibilità di intervento DPCM in situazioni di grave pericolo per la sicurezza pubblica, l'ordine pubblico o la sanità. Il comma 6 prevede infine che, nei cinque anni successivi alla dichiarazione di fallimento di una società in house titolare di affidamenti diretti, il socio pubblico non possa costituire nuove società né acquisire partecipazioni in società che gestiscano gli stessi servizi di quella fallita: una misura sanzionatoria che impedisce di ricostituire immediatamente la stessa struttura fallita sotto un'altra veste.
Casi pratici
Caso 1: Una partecipata in perdita che riceve una ricapitalizzazione senza piano
Alfa Trasporti S.p.A., controllata al 100% dal comune, registra perdite per il quarto anno consecutivo. Il sindaco propone al consiglio comunale un aumento di capitale di 2 milioni «per garantire la continuità del servizio». Il revisore segnala che l'art. 14 comma 5 vieta tale operazione (tre esercizi di perdite) e che il comma 4 la qualifica come inadeguata in assenza di un piano di ristrutturazione credibile. Il consiglio sospende la delibera di ricapitalizzazione e incarica un advisor di redigere un piano di risanamento. Il piano prevede la rinegoziazione del contratto di servizio, la riduzione del personale in eccedenza e la riqualificazione del parco mezzi. Solo dopo l'approvazione del piano la ricapitalizzazione viene deliberata.
Caso 2: L'organo amministrativo che non interviene tempestivamente sugli indicatori di crisi
Beta Gestioni S.r.l., in house a un'azienda ospedaliera, rileva nel programma di valutazione del rischio ex art. 6 comma 2 tre indicatori critici: patrimonio netto negativo, DSCR inferiore a 1 e ritardi sistematici nei pagamenti. Il consiglio di amministrazione, timoroso di segnalare la crisi al socio, rinvia l'adozione del piano di risanamento per due trimestri. La Corte dei conti, nell'ambito del controllo annuale, rileva che la mancata adozione costituisce «grave irregolarità» ex art. 14 comma 3. Il tribunale, su denuncia dell'azienda ospedaliera ai sensi dell'art. 13, revoca gli amministratori e nomina un amministratore giudiziario che predispone un piano di concordato preventivo.
Caso 3: Il comune che vuole costituire una nuova in house dopo il fallimento della precedente
Gamma Servizi S.r.l., in house al comune per la gestione dei rifiuti, viene dichiarata fallita a seguito di perdite accumulate. Il comune intende subito costituire Nuova Gamma Servizi S.r.l. per proseguire l'affidamento diretto. L'art. 14 comma 6 vieta al comune di costituire nuove società per i medesimi servizi nei cinque anni successivi alla dichiarazione di fallimento. Il comune è costretto ad avviare una gara pubblica per l'affidamento del servizio rifiuti; la nuova società potrà essere costituita solo dopo il decorso del quinquennio.
Domande frequenti
Una società in house può essere dichiarata fallita?
Sì. Il comma 1 stabilisce esplicitamente che le società a partecipazione pubblica sono soggette alle procedure concorsuali ordinarie, senza eccezioni legate alla natura pubblica del socio o alla tipologia di servizi erogati. La partecipazione pubblica non costituisce uno «scudo» contro l'insolvenza.
Quante perdite consecutive bloccano i trasferimenti straordinari del socio pubblico?
Il comma 5 prevede il blocco quando la società abbia registrato perdite per tre esercizi consecutivi, oppure abbia utilizzato riserve disponibili per ripianare perdite anche infrannuali. Il blocco si applica alle partecipate non quotate e non agli istituti di credito.
Il piano di risanamento deve essere approvato da un'autorità esterna?
Solo per ottenere la deroga al blocco dei trasferimenti straordinari (comma 5). In quel caso, il piano deve essere approvato dall'autorità di regolazione di settore ove esistente, e comunicato alla Corte dei conti secondo le modalità dell'art. 5. Il piano di risanamento «ordinario» ex comma 2 è invece approvato dall'organo amministrativo della partecipata.
Se la partecipata entra in crisi, il socio pubblico è responsabile verso i creditori?
No, in linea di principio: la responsabilità dei soci è limitata al valore della partecipazione. Il socio pubblico potrebbe tuttavia essere esposto a responsabilità erariale se, con dolo o colpa grave, ha contribuito alla crisi (ad esempio, con trasferimenti irregolari o con la mancata adozione del piano di risanamento), o se ha rilasciato garanzie in violazione del comma 5.
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