Art. 5 D.Lgs. 502/1992 — Patrimonio e contabilità

Commento

Il regime patrimoniale: natura e composizione

Il comma 1 dell'articolo 5 definisce il patrimonio delle unita sanitarie locali e delle aziende ospedaliere come comprensivo di tutti i beni mobili e immobili ad esse appartenenti, inclusi quelli trasferiti da Stato o enti pubblici in virtu di leggi o provvedimenti amministrativi, nonche i beni acquisiti nell'esercizio dell'attivita istituzionale o per atti di liberalita. La norma fotografa cosi una realta patrimoniale che si e costituita nel tempo attraverso plurimi canali: il trasferimento di beni gia appartenenti agli enti mutualistici soppressi dalla riforma del 1978 (legge 833), i trasferimenti statali, le acquisizioni sul mercato e le donazioni. Il patrimonio delle aziende sanitarie e spesso ingente: comprende ospedali, ambulatori, laboratori, sedi amministrative e, in molti casi, proprieta immobiliari con finalita non strettamente istituzionali.

Il regime di proprieta privata e le limitazioni

Il comma 2 introduce una scelta di politica legislativa di grande rilevanza: USL e aziende ospedaliere gestiscono il proprio patrimonio secondo il regime della proprieta privata. Questo significa che i rapporti patrimoniali sono regolati dal codice civile, con una deroga significativa al regime pubblicistico che caratterizzava la precedente gestione degli enti sanitari. Tuttavia, la norma prevede due limitazioni fondamentali. La prima: gli atti di trasferimento a terzi di diritti reali su immobili richiedono la previa autorizzazione della regione — un controllo che mira a evitare alienazioni non coerenti con la programmazione sanitaria regionale. La seconda: i beni mobili e immobili utilizzati per il perseguimento dei fini istituzionali costituiscono patrimonio indisponibile ai sensi dell'articolo 828, comma 2, del codice civile, e non possono quindi essere sottratti alla destinazione pubblica senza il rispetto delle relative procedure. Il richiamo all'articolo 830, comma 2, del codice civile completa il quadro escludendo l'applicazione del regime di diritto pubblico per i beni non indisponibili.

La trascrizione agevolata dei trasferimenti patrimoniali

Il comma 3 stabilisce che le leggi e i provvedimenti di trasferimento patrimoniale di cui al comma 1 costituiscono titolo diretto per la trascrizione nei registri immobiliari, esente da ogni onere relativo a imposte e tasse. La disposizione ha un rilievo pratico rilevante: il trasferimento di enormi patrimoni immobiliari dagli enti soppressi alle nuove aziende sanitarie avrebbe comportato oneri fiscali insostenibili se non fosse stato previsto un regime agevolato. L'esenzione da imposte e tasse di trascrizione agevola il processo di riorganizzazione patrimoniale senza gravare sui bilanci pubblici con oneri meramente traslativi.

Le regole contabili: dalla finanza all'economia

Il comma 5 elenca le disposizioni che le regioni devono emanare per la gestione economico-finanziaria e patrimoniale delle aziende sanitarie, ispirandosi ai principi del codice civile integrato dal decreto legislativo 9 aprile 1991, n. 127 (norme sulla contabilita delle imprese). Le regioni devono prevedere: la tenuta del libro delle deliberazioni del direttore generale; il bilancio economico pluriennale di previsione e il bilancio preventivo economico annuale; le regole sulla destinazione degli avanzi e sulla copertura dei disavanzi; la contabilita analitica per centri di costo e responsabilita, che consenta analisi comparative di costi, rendimenti e risultati; l'obbligo di pubblicita annuale dei risultati per centri di costo; il piano di valorizzazione del patrimonio immobiliare, anche attraverso dismissioni e conferimenti. Quest'ultimo elemento e particolarmente rilevante: il patrimonio immobiliare delle aziende sanitarie, spesso sovradimensionato rispetto ai bisogni attuali, puo essere valorizzato o ceduto per finanziare investimenti in strutture piu efficienti.

Lo schema contabile uniforme e la soppressione della contabilita finanziaria

Il comma 6 prevede che un decreto interministeriale del Ministero del tesoro e della sanita, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, predisponga uno schema contabile uniforme per i bilanci pluriennali, preventivi e consuntivi. Questa standardizzazione e essenziale per permettere all'Agenzia per i servizi sanitari regionali (ASSR) di effettuare rilevazioni comparative dei costi, dei rendimenti e dei risultati tra le diverse aziende sanitarie — uno strumento fondamentale per la programmazione nazionale e regionale e per l'identificazione delle migliori pratiche gestionali. Il comma 7 sancisce la soppressione della contabilita finanziaria a partire dal 1 gennaio 1995, sostituita dalla contabilita economico-patrimoniale: si tratta di un passaggio epocale per il settore pubblico sanitario, che abbandona la logica delle entrate e delle uscite per adottare quella dei costi e dei ricavi, piu adatta a misurare l'efficienza delle aziende.

Implicazioni pratiche del regime patrimoniale aziendalizzato

Il combinato disposto dei commi 1-7 produce un effetto di profonda trasformazione nella gestione delle risorse sanitarie pubbliche. Le aziende sanitarie operano come soggetti economici dotati di autonomia patrimoniale piena, con responsabilita diretta dei propri direttori generali. La contabilita per centri di costo consente di misurare l'efficienza di ogni reparto, ambulatorio o servizio amministrativo, rendendo visibili le inefficienze che nella precedente contabilita finanziaria erano invisibili. La valorizzazione del patrimonio immobiliare diventa uno strumento di pianificazione strategica: la dismissione di immobili non strategici o la loro valorizzazione attraverso operazioni di project financing ha finanziato, in molte regioni, la costruzione di nuovi ospedali tecnologicamente avanzati.