Art. 10-bis D.Lgs. 286/1998 — Ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato

Commento

Il reato di clandestinità: introduzione e contestazioni

L'art. 10-bis del T.U. Immigrazione, introdotto dalla L. 94/2009 (pacchetto sicurezza Maroni), ha penalizzato come contravvenzione lo straniero che fa ingresso o si trattiene nel territorio dello Stato in violazione delle norme sull'ingresso e sul soggiorno. La norma ha generato un acceso dibattito: penalizzare una mera condizione amministrativa irregolare (la presenza senza permesso) è stato giudicato da molti incompatibile con il principio di offensività e con la disciplina UE sui rimpatri. La Corte costituzionale, con la sent. 250/2010, ha respinto la questione di legittimità ma con interpretazione restrittiva.

Il trattamento sanzionatorio

La sanzione prevista è l'ammenda da 5.000 a 10.000 euro. Non sono ammessi arresto né detenzione: si tratta di una contravvenzione di natura puramente pecuniaria. È competente il giudice di pace, secondo il rito del D.Lgs. 274/2000. La condanna comporta l'espulsione obbligatoria dello straniero ex art. 13 TUI. La sanzione pecuniaria è raramente eseguita (lo straniero è quasi sempre espulso prima della definizione del processo) e la sua portata reale è dunque limitata.

Le cause di esclusione della punibilità

L'art. 10-bis al c. 1 esclude la punibilità in caso di rifiuto di ingresso. Più importante è l'esclusione, di fonte sistematica, per i richiedenti protezione internazionale (Convenzione di Ginevra, art. 31), per i minori (ex art. 31 TUI e L. 47/2017), per le vittime di tratta (art. 18), per gli stranieri in situazione di pericolo umanitario (art. 19 TUI). Tali esclusioni operano in coerenza con il principio di non punibilità del richiedente asilo riconosciuto dal diritto internazionale.

Il dialogo con la Corte costituzionale e la CGUE

La Corte costituzionale, nella sentenza 250/2010, ha confermato la legittimità del reato, ritenendo che la condotta sanzionata non sia la mera condizione di straniero ma la violazione delle regole sull'ingresso e sul soggiorno: condotta volontaria e attiva. Ha tuttavia richiamato l'interpretazione restrittiva, esigendo la verifica concreta dell'elemento soggettivo. La Corte di giustizia UE (sentenza El Dridi, C-61/11, e successive) ha invece ridimensionato le sanzioni penali nazionali per soggiorno irregolare, ritenendole in tensione con la Direttiva Rimpatri 2008/115/CE che privilegia il rimpatrio amministrativo, escludendo la detenzione.

L'impatto pratico e i tentativi di abrogazione

Nel decennio successivo all'introduzione il reato ha mostrato scarsa effettività: gli stranieri irregolari erano quasi sempre allontanati prima dell'esito del processo e la sanzione pecuniaria di rado eseguita. Vari governi hanno proposto l'abrogazione (governo Letta 2014; ipotesi successive), ritenendola priva di funzione preventiva e dispendiosa per l'apparato giudiziario. L'art. 10-bis è tuttavia rimasto in vigore, in parte per ragioni di simbolismo politico. La riforma penale Cartabia (D.Lgs. 150/2022) ha lasciato intatto l'impianto, salvo modifiche procedurali.

Coordinamento con il rimpatrio amministrativo

L'art. 10-bis convive con il sistema dell'espulsione amministrativa (art. 13 TUI) e dell'esecuzione coattiva (art. 14). In pratica, lo straniero irregolare è destinatario di entrambi i procedimenti: penale davanti al giudice di pace; amministrativo davanti al Prefetto. La CGUE ha imposto che il procedimento penale non ritardi il rimpatrio amministrativo, ritenuto strumento primario di esecuzione. Il procedimento penale può essere sospeso o estinto se interviene l'espulsione amministrativa.