Art. 25 L. 241/1990 — Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi

Commento

Le modalità di esercizio del diritto di accesso

L'art. 25 della L. 241/1990 disciplina le modalità di esercizio del diritto di accesso e i rimedi contro il diniego o il silenzio della PA. La norma è centrale: senza un'efficace procedura di accesso, il diritto resta lettera morta. L'art. 25 traduce in regole operative i principi enunciati dagli artt. 22-24: come si chiede l'accesso, come si conclude il procedimento di accesso, come si reagisce in caso di rifiuto. È disciplina di dettaglio ma ha effetti pratici determinanti per il cittadino che voglia esercitare il proprio diritto.

L'istanza di accesso: forma e contenuto

L'istanza di accesso si propone per iscritto, all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. Oggi la modalità ordinaria è telematica: PEC istituzionale, portali dedicati delle PA, App IO. La forma scritta è essenziale per la tracciabilità del procedimento e per il decorso dei termini. L'istanza deve contenere: dati identificativi del richiedente (con copia del documento d'identità o identificazione SPID/CIE/CNS), indicazione precisa del documento richiesto (oggetto, riferimenti, ufficio detentore, periodo), motivazione dell'interesse (necessaria per l'accesso documentale ex L.241; non richiesta per l'accesso civico generalizzato ex D.Lgs. 33/2013). La motivazione deve enunciare la situazione giuridica del richiedente e il collegamento con il documento: senza motivazione adeguata, la PA può respingere per difetto di legittimazione.

Il termine di 30 giorni e il silenzio-rigetto

L'amministrazione deve provvedere entro 30 giorni dalla ricezione dell'istanza. Decorso il termine senza pronuncia, l'istanza si considera respinta: vale il silenzio-rigetto, differentemente dal silenzio-assenso che opera in altri ambiti (artt. 19, 20 L.241). La logica è di tutela: il silenzio non può tradursi nella possibilità per il richiedente di accedere a documenti senza il vaglio dell'amministrazione, che potrebbe avere ragioni legittime di rifiuto. Il richiedente, una volta formato il silenzio-rigetto, può attivare i rimedi giurisdizionali e di autotutela. In pratica, peraltro, le amministrazioni sono incentivate a rispondere espressamente per consentire il dialogo procedimentale ed evitare contenziosi.

I rimedi giurisdizionali: il ricorso al TAR

Avverso il diniego espresso o il silenzio-rigetto, il richiedente può ricorrere al TAR ex art. 116 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010). Il ricorso si propone entro 30 giorni dalla conoscenza del diniego o dalla formazione del silenzio. Il rito è accelerato: udienza fissata in tempi rapidi, decisione in camera di consiglio, sentenza in forma semplificata. Il giudice esamina la sussistenza del diritto di accesso, valuta i presupposti della legittimazione e dell'interesse, controlla la legittimità delle eventuali esclusioni invocate dalla PA. Se il ricorso è fondato, il TAR ordina l'esibizione dei documenti, specificando modalità, tempi, eventuali oscuramenti necessari per la tutela dei dati personali. L'ordine ha forza esecutiva: la PA è tenuta a darvi attuazione nei termini fissati.

I rimedi alternativi: difensore civico e Commissione per l'accesso

Accanto al rimedio giurisdizionale, l'art. 25 prevede rimedi alternativi. Il richiedente può presentare istanza al difensore civico competente per ambito territoriale (Regione, Provincia, Comune): il difensore civico esamina il caso e, se ritiene fondata l'istanza, invita la PA a consentire l'accesso. La PA può conformarsi o motivare il dissenso; in caso di mancata risposta o di rifiuto persistente, resta il ricorso al TAR. La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 27 L.241), è organo collegiale che, per i procedimenti statali, può essere adita con istanza analoga a quella al difensore civico. I rimedi alternativi sono gratuiti e meno formali del ricorso TAR; sono utili soprattutto quando il rifiuto della PA appare manifestamente infondato.

Coordinamento con l'accesso civico e con il diritto eurounitario

L'art. 25 si coordina con i regimi paralleli. Per l'accesso civico semplice e generalizzato ex D.Lgs. 33/2013, i termini sono di 30 giorni; il rimedio alternativo è il riesame da parte del Responsabile per la Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza (RPCT) dell'ente, oltre al ricorso TAR. Per le materie disciplinate da norme speciali (es. accesso ai dati tributari, sanitari, di sicurezza), operano procedure specifiche. Sul piano del diritto eurounitario, il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni UE è disciplinato dal Reg. CE 1049/2001; il diritto di accesso ai documenti delle PA nazionali è di competenza nazionale ma soggetto ai principi di trasparenza ed effettività di matrice eurounitaria. La Corte di Giustizia UE ha sviluppato una giurisprudenza articolata sulla tutela dei dati personali in coordinamento con l'accesso, applicabile in via di principio anche al contesto italiano.

Sistematica e prospettive

L'art. 25 si lega all'art. 22 (definizioni), all'art. 23 (ambito), all'art. 24 (esclusioni), all'art. 27 (Commissione per l'accesso), all'art. 116 c.p.a. (ricorso al TAR), al D.Lgs. 33/2013 (accesso civico, rimedio del riesame RPCT), al GDPR (tutela dati personali), all'art. 24 Cost. (diritto alla difesa), all'art. 41 Carta UE (buona amministrazione). Sul piano della prassi, l'art. 25 ha generato un nutrito contenzioso: il rito accelerato ex art. 116 c.p.a. è uno dei più utilizzati nei TAR. La giurisprudenza è ricca e articolata, con orientamenti che valorizzano la trasparenza e modulano i limiti. Sul piano prospettico, il sistema sta evolvendo verso l'auto-trasparenza: documenti che, una volta accessibili su richiesta, diventano pubblicamente disponibili senza istanza, in coerenza con il principio dell'open government. L'art. 25 è dunque uno dei pilastri del moderno diritto amministrativo italiano, espressione di una cultura amministrativa aperta e responsabile, in coerenza con i principi costituzionali ed eurounitari di tutela dei diritti del cittadino.