Art. 22 L. 241/1990 — Definizioni e principi in materia di accesso

Commento

L'accesso ai documenti amministrativi: il diritto alla trasparenza

L'art. 22 della L. 241/1990 apre il capo V della legge dedicato all'accesso ai documenti amministrativi. È una delle innovazioni più significative del 1990: prima della L.241, l'amministrazione era opaca per definizione, e i documenti erano tendenzialmente inaccessibili al cittadino. Il principio enunciato dall'art. 22 capovolge la prospettiva: l'accesso è regola, la riservatezza eccezione. Si codifica così un diritto fondamentale del cittadino nella sua relazione con la PA, espressione del principio di trasparenza che innerva tutta la legge (art. 1) e dei principi costituzionali di buon andamento (art. 97 Cost.) e democraticità dell'azione amministrativa.

I soggetti interessati: la legittimazione qualificata

La legittimazione all'accesso documentale è qualificata. L'art. 22 c. 1 lett. b) definisce gli interessati come tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento. Sono tre i requisiti: l'interesse deve essere diretto (riferibile alla sfera giuridica del richiedente, non a interessi di terzi), concreto (non meramente astratto o ipotetico, ma effettivo e attuale rispetto a una situazione reale), attuale (riferito a una situazione in essere o ragionevolmente prospettata, non a interessi remoti). Inoltre l'interesse deve corrispondere a una situazione giuridicamente tutelata: diritto soggettivo, interesse legittimo, interesse di fatto qualificato. La giurisprudenza prevalente ha sviluppato una casistica articolata: la legittimazione è ammessa quando il documento richiesto è oggettivamente rilevante per la tutela di una posizione giuridica del richiedente.

L'oggetto: la nozione ampia di documento amministrativo

L'art. 22 c. 1 lett. d) adotta una nozione ampia di documento amministrativo: ogni rappresentazione, in forma grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie, del contenuto di atti, anche interni o non relativi a uno specifico procedimento, detenuti da una PA e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. La definizione copre: documenti cartacei tradizionali, file digitali, e-mail istituzionali, registrazioni audio/video, fotografie, mappe e carte tematiche, banche dati, fascicoli digitali, e altro. Sono accessibili sia i documenti formalmente di un procedimento sia gli atti interni dell'amministrazione (relazioni, pareri istruttori, comunicazioni tra uffici), purché riguardino attività di pubblico interesse. La nozione di pubblico interesse è interpretata in modo estensivo: ogni attività riconducibile alle funzioni istituzionali della PA.

Le finalità dell'accesso: trasparenza, partecipazione, imparzialità

L'art. 22 c. 2 enuncia le finalità del diritto di accesso: favorire la partecipazione e assicurare l'imparzialità e la trasparenza dell'azione amministrativa. Sono finalità di rilievo costituzionale: la trasparenza è strumento di controllo democratico sull'esercizio del potere pubblico; la partecipazione è espressione della democrazia partecipativa; l'imparzialità è garanzia di uguaglianza nel trattamento. L'accesso non è dunque un mero strumento individuale, ma istituto di sistema: serve al cittadino per tutelare i propri diritti, ma serve anche all'intera collettività come presidio di accountability. La giurisprudenza ha valorizzato questa dimensione sistemica: l'accesso è strumento di democrazia, non solo di tutela individuale.

Accesso documentale e accesso civico: due regimi complementari

Il sistema italiano dell'accesso conosce oggi due regimi principali. L'accesso documentale ex artt. 22-28 L.241 è quello classico, fondato sulla legittimazione qualificata (interesse diretto, concreto, attuale). L'accesso civico, introdotto dal D.Lgs. 33/2013 (Trasparenza), si articola a sua volta in due forme: accesso civico semplice (diritto del cittadino di chiedere documenti che le PA dovrebbero pubblicare obbligatoriamente ma non hanno pubblicato) e accesso civico generalizzato o FOIA italiano (diritto di chiunque di chiedere dati e documenti detenuti dalle PA, indipendentemente da un interesse qualificato, salvo i limiti espressi dell'art. 5-bis D.Lgs. 33/2013). I tre regimi non si escludono ma si integrano: il cittadino può scegliere lo strumento più adatto alla propria esigenza. Per la tutela di una posizione giuridica specifica, l'accesso documentale è generalmente più efficace; per finalità di controllo civico generale, l'accesso civico generalizzato è più adatto.

Sistematica e tutela

L'art. 22 si lega all'art. 23 (ambito soggettivo, PA tenute all'accesso), all'art. 24 (esclusioni dal diritto di accesso), all'art. 25 (modalità di esercizio), all'art. 26 (obblighi di pubblicazione), all'art. 27 (Commissione per l'accesso), all'art. 10 (accesso procedimentale, regime distinto), al D.Lgs. 33/2013 (accesso civico), al GDPR (Reg. UE 2016/679 e D.Lgs. 196/2003, tutela dati personali), all'art. 41 Carta diritti UE (buona amministrazione e accesso). Sul piano della tutela, contro il diniego di accesso o l'inerzia della PA il richiedente può: presentare istanza di riesame al RPCT (per l'accesso civico), ricorrere al TAR ex art. 116 c.p.a. con rito accelerato (30 giorni dal diniego o dalla formazione del silenzio), agire davanti al difensore civico per i procedimenti locali. La giurisprudenza prevalente ha sviluppato un orientamento di favor per l'accesso: nel dubbio, prevale il principio di trasparenza. L'art. 22 è dunque pilastro del moderno diritto amministrativo italiano, espressione di una cultura amministrativa di apertura e responsabilità, in coerenza con i principi costituzionali ed eurounitari di buona amministrazione.