Art. 23 L. 241/1990 — Ambito di applicazione del diritto di accesso

Commento

L'ambito soggettivo del diritto di accesso

L'art. 23 della L. 241/1990 definisce l'ambito di applicazione soggettivo del diritto di accesso. La portata è ampia: tutte le pubbliche amministrazioni sono tenute a consentire l'accesso ai documenti detenuti. La nozione di PA è declinata in senso ampio: amministrazioni dello Stato (ministeri, agenzie governative, presidenze del Consiglio), enti pubblici territoriali (Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane, Comunità montane), enti pubblici non territoriali (INPS, INAIL, INL, ANAC, AGCM, autorità indipendenti), enti pubblici economici e aziende autonome (anche se in via residuale, dato lo svuotamento di questa categoria), istituti scolastici e universitari, ASL e aziende ospedaliere. La logica è inclusiva: dove vi è esercizio di funzione pubblica, opera il diritto di accesso.

I gestori di pubblici servizi e i soggetti privati

L'art. 23 estende l'obbligo di accesso anche ai gestori di pubblici servizi e ai soggetti privati preposti all'esercizio di attività amministrative. Si pensi a concessionari di servizi pubblici (energia, gas, acqua, telefonia in alcune fasi storiche), gestori di trasporto pubblico locale, società in house di enti locali, organismi di diritto pubblico, federazioni sportive nazionali per le funzioni delegate, ordini professionali, autorità portuali, aeroporti, autostrade. La logica è quella dell'art. 1 c. 1-ter: dove vi è esercizio di funzione pubblica, valgono le garanzie procedimentali, indipendentemente dalla natura giuridica del soggetto agente. L'accesso opera nei limiti delle attività di interesse pubblico: l'attività interamente commerciale o di gestione privatistica del proprio patrimonio resta fuori dal perimetro.

L'oggetto: documenti detenuti e attività di pubblico interesse

Il diritto di accesso si esercita su documenti detenuti dalle PA, anche se di altra provenienza. La nozione di detenzione è materiale: ciò che si trova fisicamente o digitalmente negli archivi e nei fascicoli dell'amministrazione, indipendentemente da chi l'ha prodotto. Sono accessibili gli atti formalmente endogeni (prodotti dalla PA stessa), gli atti privati depositati nei procedimenti (es. domande, dichiarazioni, allegati tecnici), gli atti di altre PA acquisiti per istruttoria (es. pareri, valutazioni tecniche). Il limite è l'attività di pubblico interesse: la PA è tenuta a consentire l'accesso ai documenti riguardanti l'esercizio delle sue funzioni pubbliche, non a quelli relativi ad attività interamente private (es. gestione dei propri beni patrimoniali in regime civilistico, salvo specifiche eccezioni di trasparenza).

Documenti elettronici e fascicoli digitali

L'evoluzione tecnologica ha trasformato l'oggetto dell'accesso. Il fascicolo elettronico ex art. 41 CAD è oggi la modalità ordinaria di organizzazione dei documenti procedimentali: file PDF firmati digitalmente, comunicazioni via PEC, banche dati strutturate, registrazioni audio-video di sedute. Tutti questi sono documenti amministrativi accessibili. L'accesso si esercita anche in via telematica: il richiedente può ricevere copie digitali in formato standard (PDF/A, ODT, OOXML), evitando la stampa cartacea. La giurisprudenza prevalente ha confermato l'equivalenza degli strumenti: l'accesso digitale è regola, il cartaceo è eccezione. Le piattaforme di gestione documentale delle PA (sistemi di protocollo informatico, fascicoli elettronici, archivi a norma) sono il database su cui si esercita il diritto.

I limiti e l'integrazione con la tutela della riservatezza

L'art. 23 non disciplina i limiti del diritto di accesso, oggetto degli artt. 24-25 e del coordinamento con la tutela dei dati personali. È importante peraltro segnalare il quadro: il diritto di accesso è ampio, ma non assoluto. Le esclusioni specifiche dell'art. 24 (segreti di Stato, atti tributari, atti normativi e generali, atti psicoattitudinali in procedure selettive) e la tutela dei dati personali (GDPR e D.Lgs. 196/2003 come novellato dal D.Lgs. 101/2018) operano come contrappesi. La giurisprudenza prevalente bilancia con cura: l'accesso prevale di regola, salvo che la riservatezza di terzi o gli interessi pubblici sensibili impongano restrizioni proporzionate. Il principio di proporzionalità guida l'applicazione: i diritti di accesso e riservatezza vanno conciliati attraverso modulazioni (accesso parziale, oscuramento di dati sensibili, mediazioni temporali).

Sistematica e prospettive

L'art. 23 si lega all'art. 22 (definizioni e principi), all'art. 24 (esclusioni), all'art. 25 (modalità di esercizio), all'art. 1 c. 1-ter (soggetti privati e funzioni pubbliche), al CAD (per la gestione documentale digitale), al D.Lgs. 33/2013 (Trasparenza e accesso civico), al GDPR (tutela dati personali), all'art. 41 Carta diritti UE (buona amministrazione e accesso). Sul piano della prassi, l'art. 23 ha radicato la cultura dell'amministrazione aperta in Italia: tutte le PA, anche quelle storicamente più chiuse, si sono dovute attrezzare per garantire l'accesso. Le piattaforme di gestione documentale, i protocolli informatici, gli archivi a norma sono oggi standard. Sul piano prospettico, il sistema sta evolvendo verso una trasparenza by default: documenti che, una volta accessibili su richiesta, diventano pubblicamente disponibili senza che sia necessaria una specifica istanza. L'art. 23 è dunque uno dei pilastri del moderno diritto amministrativo italiano, espressione di una cultura democratica e responsabile dell'amministrazione pubblica.