Art. 2-bis L. 241/1990 — Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento

Commento

La responsabilità da ritardo: una svolta nella tutela del cittadino

L'art. 2-bis, introdotto dalla L. 69/2009, ha completato la disciplina del termine di conclusione del procedimento con la previsione di una responsabilità specifica della PA per il danno ingiusto cagionato dalla sua violazione. La norma ha codificato in modo esplicito un principio che la giurisprudenza prevalente, sull'onda della sentenza n. 500/1999 delle Sezioni Unite di Cassazione sulla risarcibilità degli interessi legittimi, andava ormai elaborando: il tempo dell'azione amministrativa è bene giuridico autonomo, la cui violazione genera responsabilità anche quando l'esito finale del procedimento sia favorevole al privato. Il valore sistematico della disposizione è considerevole: chiude il cerchio aperto dall'art. 2 (obbligo di concludere il procedimento entro un termine certo), trasformando l'inadempimento procedimentale in una fattispecie costitutiva di responsabilità, e completa l'evoluzione storica del diritto amministrativo italiano dalla mera azione di annullamento alla piena tutela risarcitoria.

Natura e presupposti della responsabilità

La responsabilità configurata dall'art. 2-bis ha natura extracontrattuale, riconducibile all'art. 2043 c.c., ma con tratti propri legati al rapporto procedimentale. La giurisprudenza amministrativa parla di responsabilità da contatto sociale qualificato: il cittadino che entra in contatto con la PA non è terzo estraneo, ma soggetto inserito in un rapporto regolato dalla legge che impone obblighi di correttezza, buona fede e tempestività. Il presupposto è dunque la violazione dolosa o colposa del termine, il danno effettivamente subito (anche di natura economica per la mancata realizzazione di iniziative imprenditoriali, di natura morale o esistenziale per i procedimenti di rilievo personale) e il nesso causale tra ritardo e pregiudizio.

L'elemento soggettivo: dolo o colpa

L'art. 2-bis richiede il dolo o la colpa dell'amministrazione. La colpa va valutata in concreto: non basta il mero superamento del termine, ma occorre l'inosservanza delle regole di diligenza, prudenza, perizia e di rispetto delle norme sull'organizzazione. La giurisprudenza ha chiarito che, di fronte al ritardo, opera una sorta di presunzione di colpa: spetta all'amministrazione dimostrare che il ritardo è dipeso da fattori esterni, da complessità istruttoria oggettiva, da carenze strutturali non imputabili al singolo procedimento. La logica è quella del fatto colposo aggravato dalla violazione di una norma comportamentale specifica.

Il danno da mero ritardo

Il punto più innovativo della norma è la risarcibilità del danno da mero ritardo: si risarcisce non solo il danno conseguente all'illegittimità del provvedimento finale, ma anche quello derivante dal solo fatto che la decisione, pur legittima, sia stata adottata in ritardo. Si pensi all'imprenditore che, in attesa dell'autorizzazione, perde una commessa o un contratto; al cittadino che, in attesa del titolo edilizio, sostiene costi di magazzino o di affitto di immobili alternativi. La giurisprudenza esige peraltro la prova rigorosa del danno e del nesso causale, mantenendo argini contro pretese risarcitorie pretestuose. Il diritto al risarcimento si prescrive in cinque anni dal momento in cui il danno si è prodotto.

L'indennizzo da ritardo: una tutela rafforzata

Il comma 1-bis, introdotto dal D.L. 69/2013 (decreto del fare), ha aggiunto una forma di tutela ulteriore: l'indennizzo da ritardo. Nei procedimenti ad istanza di parte rientranti nelle materie individuate con regolamenti governativi e di Stato, il superamento del termine fa nascere un diritto all'indennizzo, automatico, di importo predeterminato (oggi 30 euro per ogni giorno di ritardo, con tetto a 2.000 euro). L'indennizzo non sostituisce il risarcimento e non richiede prova del danno: spetta per il solo decorso del termine. Il pagamento è disposto dal titolare del potere sostitutivo ex art. 2 c. 9-bis. È una misura di moral suasion economica, che mira a incentivare il rispetto dei tempi più che a compensare il privato.

Tutela giurisdizionale e rapporti con il c.p.a.

La domanda di risarcimento per ritardo si propone davanti al giudice amministrativo, nell'ambito della giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a. Il termine per la proposizione è di centoventi giorni dalla scadenza del termine procedimentale o, se successivo, dalla conoscenza del provvedimento tardivo, ai sensi dell'art. 30 c.p.a. L'azione può essere proposta autonomamente o congiuntamente al ricorso per silenzio-inadempimento ex art. 117 c.p.a. La pronuncia sul risarcimento è di mera condanna; il quantum è quantificato in via equitativa quando non sia possibile la prova analitica. La giurisprudenza ammette anche il danno non patrimoniale nei procedimenti incidenti su diritti della persona, ad esempio in materia di cittadinanza, riconoscimento di status, accesso a prestazioni sanitarie. L'art. 2-bis si salda dunque con l'art. 1 c. 2-bis (buona fede e collaborazione) e con l'intera architettura di garanzia introdotta dalla L.241.