Art. 74 T.U.B. — Sospensione dei pagamenti

1. Collocazione sistematica e ratio dell'art. 74 TUB

L'art. 74 T.U.B. (nel testo in vigore dal 14 giugno 2023, come modificato dal d.l. 13 giugno 2023, n. 69, art. 1) disciplina la sospensione dei pagamenti nell'ambito dell'amministrazione straordinaria bancaria: uno strumento di gestione della crisi con cui i commissari, con l'autorizzazione della Banca d'Italia, possono sospendere temporaneamente l'obbligo della banca di pagare le proprie passività e di restituire gli strumenti finanziari ai clienti. Si tratta di uno degli strumenti più incisivi a disposizione degli organi straordinari per stabilizzare una banca in crisi: consente di fermare il panico da "corsa agli sportelli" e di guadagnare il tempo necessario per valutare la situazione aziendale e pianificare le misure di risanamento.

La sospensione dei pagamenti nell'amministrazione straordinaria bancaria presenta affinità strutturali con la moratoria dei pagamenti prevista dalla BRRD (art. 69 BRRD, recepito nell'art. 66 del d.lgs. 16 novembre 2015, n. 180) e con il moratorio di risoluzione, ma si distingue da quest'ultimo per essere uno strumento preventivo rispetto alla risoluzione: mentre la moratoria BRRD/d.lgs. 180/2015 è uno strumento applicato dopo l'apertura della procedura di risoluzione, la sospensione ex art. 74 TUB opera nell'ambito dell'amministrazione straordinaria, che è logicamente e temporalmente anteriore alla risoluzione. La sospensione può essere adottata proprio per evitare che la banca raggiunga lo stato di dissesto che giustificherebbe l'apertura di una procedura di risoluzione.

2. Il presupposto della sospensione: le circostanze eccezionali (comma 1)

Il presupposto applicativo della sospensione è la sussistenza di circostanze eccezionali: la norma non definisce questa nozione, ma la prassi della Banca d'Italia e la dottrina prevalente la interpretano come riferita a situazioni in cui la continuazione dei pagamenti e delle restituzioni porrebbe la banca in uno stato di illiquidità grave o determinerebbe un'erogazione disordinata delle risorse disponibili, a danno della par condicio tra i creditori e dell'ordinato svolgimento della procedura di risanamento. Le circostanze eccezionali che possono giustificare la sospensione includono, in particolare: una crisi acuta di liquidità che renda impossibile far fronte alle richieste di rimborso dei depositanti; l'emersione di irregolarità contabili o di perdite non ancora quantificate che rendano impossibile determinare con certezza le passività da soddisfare; la necessità di preservare le risorse patrimoniali della banca in attesa del completamento della verifica della situazione aziendale da parte dei commissari.

La sospensione può riguardare il pagamento delle passività di qualsiasi genere: depositi, obbligazioni, prestiti subordinati, passività verso controparti istituzionali, ecc. Non è previsto un regime differenziato per categoria di passività, a differenza della moratoria BRRD che prevede talune esclusioni obbligatorie (es. sistemi di pagamento e di regolamento titoli, controparti centrali, depositanti garantiti per i depositi fino alla soglia di garanzia). Tuttavia, la Banca d'Italia può, nell'autorizzare la sospensione, prevedere esclusioni o limitazioni specifiche per particolari categorie di passività, nell'esercizio del potere regolatorio riconosciutole dal comma 1 ("può emanare disposizioni per l'attuazione dello stesso"). Anche la sospensione della restituzione degli strumenti finanziari ai clienti per i servizi di investimento ex d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (TUF) è espressamente contemplata, coprendo così il rischio che la banca sia cessionaria o custode di strumenti finanziari di terzi nell'ambito di attività di gestione di patrimoni o custodia e amministrazione di strumenti finanziari.

3. Il procedimento di adozione della sospensione: parere e autorizzazione

Il comma 1 prevede un procedimento articolato per l'adozione del provvedimento di sospensione. I commissari devono: (a) sentire il comitato di sorveglianza (parere non vincolante, ma che deve risultare dagli atti del procedimento); (b) ottenere la previa autorizzazione della Banca d'Italia. Il doppio requisito procedurale (parere del comitato + autorizzazione Banca d'Italia) riflette la natura eccezionale e di forte impatto del provvedimento: la sospensione dei pagamenti può avere effetti dirompenti sui depositanti, sui clienti e sui creditori della banca, e richiede quindi un scrutinio rigoroso da parte delle autorità competenti prima di essere adottata.

La Banca d'Italia, nell'autorizzare la sospensione, può "emanare disposizioni per l'attuazione dello stesso": ad esempio, prevedere che siano in ogni caso effettuati i pagamenti relativi ai sistemi di pagamento di importanza sistemica (ai sensi del d.lgs. 12 aprile 2001, n. 210 di recepimento della direttiva settlement finality), garantire i prelievi di cassa minimi per soddisfare le esigenze vitali dei depositanti (analogamente a quanto previsto per la moratoria BRRD), o escludere dall'ambito della sospensione le passività di durata residua superiore a una certa soglia.

4. Durata della sospensione e proroga

Il comma 1 fissa la durata massima della sospensione in un mese, prorogabile con le medesime formalità (parere del comitato di sorveglianza e autorizzazione della Banca d'Italia) per ulteriori due mesi. La durata totale massima della sospensione è quindi di tre mesi. Questa limitazione temporale è essenziale per evitare che la sospensione si trasformi in una misura di congelamento indefinito dei diritti dei creditori: il limite di tre mesi impone ai commissari di adottare, entro questo termine, le misure definitive di gestione della crisi (risanamento, cessione dell'azienda, eventuale apertura della procedura di liquidazione coatta amministrativa).

La proroga della sospensione richiede il ripetersi del procedimento autorizzatorio (parere del comitato + autorizzazione Banca d'Italia) e implica una rinnovata valutazione della sussistenza delle circostanze eccezionali che giustificano il mantenimento della misura. Nel corso dell'esperienza applicativa italiana (es. amministrazioni straordinarie di Banca Etruria, Banca Marche, CariChieti, CariFerrara nel 2015), la sospensione dei pagamenti non è stata sempre adottata, preferendo in alcuni casi mantenere operative le banche in crisi con il solo supporto della Banca d'Italia e dei commissari, senza bloccare i pagamenti, per evitare gli effetti reputazionali negativi della sospensione sui depositanti.

5. Il blocco delle azioni esecutive durante la sospensione (comma 2)

Il comma 2 prevede un effetto automatico collegato all'adozione della sospensione: durante il periodo di sospensione, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive forzate o cautelari sui beni della banca e sugli strumenti finanziari dei clienti. La norma crea una sorta di stay automatico dei procedimenti esecutivi, analogo a quello previsto dall'art. 51 l. fall. (ora art. 150 CCII) per il fallimento e dall'art. 67 d.lgs. 180/2015 per la risoluzione bancaria.

Lo stay copre sia le esecuzioni individuali sui beni della banca sia — e questo è un elemento specifico del settore bancario — i procedimenti esecutivi sugli strumenti finanziari dei clienti della banca. Questa estensione ai beni dei clienti (che sono formalmente distinti dal patrimonio della banca) è giustificata dall'esigenza di preservare l'integrità degli assets del comparto di attività di investimento della banca durante la procedura. Il comma 2 vieta altresì l'iscrizione di ipoteche sugli immobili e l'acquisto di diritti di prelazione sui mobili della banca, salvo che in forza di provvedimenti giudiziali esecutivi già adottati prima dell'inizio del periodo di sospensione: questa eccezione tutela i creditori che abbiano già ottenuto un titolo esecutivo giudiziale prima dell'apertura della procedura, evitando che la sospensione li privi retroattivamente della garanzia già legittimamente acquisita.

6. La sospensione non costituisce insolvenza e la valutazione FITD (commi 3 e 3-bis)

Il comma 3 introduce una disposizione di grande rilievo sistematico: la sospensione dei pagamenti ai sensi dell'art. 74 TUB non costituisce stato di insolvenza ex art. 5 l. fall. (ora art. 2, c. 1, lett. b, CCII). Questa disposizione ha una duplice funzione: (a) evitare che la sospensione venga qualificata come ammissione di insolvenza ai fini delle norme fallimentari, con conseguente possibilità per i creditori di richiedere l'apertura di una procedura di liquidazione ordinaria; (b) preservare la distinzione tra la procedura di amministrazione straordinaria bancaria (procedura di risanamento reversibile) e la liquidazione coatta amministrativa (procedura liquidatoria).

Il comma 3-bis, introdotto per coordinare l'art. 74 TUB con le modifiche al regime della garanzia dei depositi ex art. 96-bis.2 TUB (recepimento della direttiva (UE) 2014/49/UE sui sistemi di garanzia dei depositi), impone alla Banca d'Italia di effettuare, entro il termine stabilito dall'art. 96-bis.2, c. 01 TUB (cinque giorni lavorativi dall'effettiva constatazione dell'indisponibilità), la valutazione di indisponibilità dei depositi garantiti. Questa valutazione è funzionale al Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD): determina il momento a partire dal quale il FITD deve provvedere al rimborso dei depositi garantiti (fino a 100.000 euro per depositante) per i depositanti della banca sospesa. Il coordinamento tra sospensione dei pagamenti ex art. 74 e valutazione di indisponibilità dei depositi ex art. 96-bis.2 garantisce che i depositanti tutelati dal FITD non siano privati del loro diritto di rimborso durante il periodo di sospensione.