Art. 21-septies L. 241/1990 — Nullità del provvedimento

Commento

La nullità del provvedimento: una patologia eccezionale

L'art. 21-septies della L. 241/1990, introdotto dalla L. 15/2005, ha codificato in modo esplicito una categoria che la giurisprudenza prevalente aveva da tempo elaborato ma che mancava di base normativa: la nullità del provvedimento amministrativo. La norma è di portata sistematica: distingue, all'interno del genus dei vizi del provvedimento, una species particolarmente grave, la nullità, che si differenzia dall'annullabilità (art. 21-octies) per intensità e conseguenze. Mentre l'atto annullabile esiste come provvedimento finché non viene annullato (ed è quindi efficace nelle more), l'atto nullo non produce effetti dall'origine: la sua patologia è così profonda che il sistema non gli riconosce alcuna efficacia.

I quattro casi di nullità: tassatività dell'elenco

L'art. 21-septies individua quattro casi tassativi di nullità. Primo: mancanza degli elementi essenziali. Sono elementi essenziali quelli senza i quali il provvedimento non può esistere come atto giuridico: soggetto emanante (esistente nell'ordinamento), oggetto (determinato o determinabile), contenuto (con un dispositivo intelligibile), forma (quando essenziale, es. scritta a pena di nullità). La mancanza di un elemento essenziale rende l'atto inesistente o radicalmente nullo. Secondo: difetto assoluto di attribuzione. Si verifica quando la PA ha adottato un provvedimento in una materia totalmente sottratta alla sua competenza (es. il sindaco che adotta un provvedimento di competenza statale esclusiva). È figura diversa dal mero vizio di incompetenza relativa (annullabile ex art. 21-octies), che presuppone una competenza ripartita tra soggetti dello stesso ordine. Terzo: violazione o elusione del giudicato. Il provvedimento adottato in spregio a un giudicato giurisdizionale che ha definito una situazione giuridica è nullo: la cosa giudicata è fonte di stabilità che la PA non può rimettere in discussione con atti propri. Quarto: altri casi previsti dalla legge. Sono ipotesi specifiche, individuate da norme settoriali (es. nullità di provvedimenti adottati senza i necessari pareri vincolanti, nullità per assenza di firma elettronica nei casi richiesti, nullità delle assegnazioni in difformità da elenchi pubblicati).

Differenze tra nullità e annullabilità

La distinzione tra nullità e annullabilità è cruciale per le conseguenze pratiche. L'atto nullo non produce effetti dall'origine: è come se non fosse mai esistito. Il termine per agire in nullità è di 180 giorni dalla conoscenza dell'atto, ma la nullità può essere fatta valere anche oltre, come eccezione, dalla parte che ne abbia interesse (art. 31 c. 4 c.p.a.). Il giudice può rilevare la nullità d'ufficio. L'atto annullabile è efficace fino all'annullamento; il termine per agire è di 60 giorni dalla conoscenza (art. 41 c.p.a.); l'annullamento può essere chiesto solo dalla parte interessata. La giurisprudenza prevalente ha consolidato l'orientamento: la nullità è eccezione, l'annullabilità la regola; il giudice valuta con rigore i presupposti della nullità, evitando di estenderla a fattispecie che meglio si adattano all'annullabilità.

Effetti della nullità e rimedi

Gli effetti della nullità sono radicali. L'atto non produce effetti: chi vi si è adeguato non può essere ritenuto destinatario di obblighi o titolare di diritti basati su di esso. La PA può disapplicare d'ufficio l'atto nullo, anche se in concreto questa facoltà è esercitata con cautela, per non creare incertezze. Il giudice amministrativo, nei procedimenti di propria competenza, accerta la nullità con sentenza dichiarativa che ha effetto retroattivo. La nullità può essere fatta valere in via principale (azione di nullità) o incidentale (eccezione di nullità in altro procedimento). Sul piano della tutela, l'azione di nullità ex art. 31 c.p.a. è strumento ordinario: il privato che ritenga il provvedimento nullo può chiedere al GA l'accertamento della nullità con effetti retroattivi.

Casi pratici: la giurisprudenza applicativa

La giurisprudenza prevalente ha sviluppato una casistica articolata. Sono stati ritenuti nulli per difetto assoluto di attribuzione i provvedimenti adottati da soggetti non titolari di funzione pubblica, gli atti adottati da organi politici in materie tecniche assolutamente riservate ad altri organi, gli atti adottati su materie di competenza esclusiva statale da enti locali. Sono stati ritenuti nulli per violazione del giudicato i provvedimenti che ripropongono il contenuto di atti già annullati dal giudice con sentenza definitiva, gli atti che ignorano gli ordini contenuti in sentenze di condanna del GA, gli atti di autotutela che pretendono di rimettere in discussione situazioni consolidate dal giudicato. Sono stati ritenuti nulli per mancanza di elementi essenziali gli atti privi di soggetto emanante identificabile, gli atti con oggetto indeterminato o impossibile, gli atti senza dispositivo intelligibile.

Sistematica e tutela giurisdizionale

L'art. 21-septies si lega all'art. 21-octies (annullabilità, regime diverso e residuale), all'art. 21-nonies (autotutela, applicabile a vizi di annullabilità ma non di nullità), all'art. 11 (accordi, nulli per difetto di forma scritta), all'art. 21-ter (esecutorietà, esclusa per atti nulli), all'art. 31 c.p.a. (azione di nullità). Sul piano della tutela, l'azione di nullità è strumento di garanzia rafforzata: consente al privato di ottenere accertamento erga omnes dell'inefficacia dell'atto, con effetti retroattivi. La giurisprudenza prevalente bilancia tutela e certezza dei rapporti giuridici: la nullità è eccezione, l'annullabilità la regola; ma quando i presupposti sono integrati, la dichiarazione di nullità è strumento essenziale per la tutela dello Stato di diritto e dell'effettività del giudicato. L'art. 21-septies è dunque pilastro del sistema delle patologie dell'atto amministrativo, in coerenza con i principi costituzionali di buon andamento (art. 97 Cost.) e di effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24, 113 Cost.).