Art. 21 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Intervento sostitutivo regionale
In vigore dal 30/06/2003
1. Le regioni, con proprie leggi, determinano forme e modalità per l’eventuale esercizio del potere sostitutivo nei confronti dell’ufficio dell’amministrazione comunale competente per il rilascio del permesso di costruire. Note: (1) Articolo sostituito dall’art. 5, comma 2, lett. a), n. 4), DL 13.5.2011 n. 70, convertito, con modificazioni, dalla L. 12.7.2011 n. 106. Testo precedente: “Art. 21 [Intervento sostitutivo regionale (decretolegge 5 ottobre 1993, n. 398, art. 4, commi 5 e 6, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493)]. – 1. In caso di mancata adozione, entro i termini previsti dall’articolo 20, del provvedimento conclusivo del procedimento per il rilascio del permesso di costruire, l’interessato può, con atto notificato o trasmesso in piego raccomandato con avviso di ricevimento, richiedereallo sportello unico che il dirigente o il responsabile dell’ufficio di cui all’articolo 13, si pronunci entro quindici giorni dalla ricezione dell’istanza. Di tale istanza viene data notizia al sindaco a cura del responsabile del procedimento. Resta comunque ferma la facoltà di impugnare in sede giurisdizionale il silenzio-rifiuto formatosi sulla domanda di permesso di costruire. 2. Decorso inutilmente anche il termine di cui al comma 1, l’interessato può inoltrare richiesta di intervento sostitutivo al competente organo regionale, il quale, nei successivi quindici giorni, nomina un commissario ad acta che provvede nel termine di sessanta giorni. Trascorso inutilmente anche quest’ultimo termine, sulla domanda di intervento sostitutivo si intende formato il silenzio-rifiuto.“. CAPO III – SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO DI ATTIVITA’
In sintesi
L’art. 21 del Testo Unico Edilizia disciplina uno strumento di chiusura del sistema procedurale edilizio: l’intervento sostitutivo regionale in caso di mancato rilascio del permesso di costruire entro i termini stabiliti. È una norma di grande importanza pratica, anche se nella sua formulazione attuale (frutto della modifica operata dal D.L. 70/2011) è particolarmente sintetica e rinvia alle leggi regionali per la disciplina di dettaglio. Per il professionista, conoscere l’art. 21 e la legge regionale di riferimento significa avere uno strumento concreto da attivare quando il SUE comunale non risponde nei termini.
La ratio della norma
Il rilascio del permesso di costruire è soggetto a termini procedurali precisi (art. 20 TUE: 60 giorni per l’istruttoria, prorogabili in determinati casi). Il rispetto di questi termini è essenziale per la tutela del privato: chi investe in un’iniziativa edilizia ha bisogno di tempi certi per pianificare l’opera, mobilitare i finanziamenti, organizzare il cantiere. L’inerzia dell’amministrazione comunale può vanificare l’investimento.
L’art. 21 risponde a questa esigenza con un meccanismo di chiusura: se il comune non provvede nei termini, può intervenire la regione. È un’applicazione del principio di sussidiarietà verticale (art. 118 Cost.) e una garanzia per il cittadino contro il rischio di paralisi amministrativa.
La riforma del 2011
La formulazione originaria dell’art. 21 (in vigore fino al 2011) era piuttosto dettagliata e prevedeva una procedura statale articolata in due fasi:
(a) prima fase: in caso di mancata adozione del provvedimento conclusivo, l’interessato poteva richiedere al dirigente del SUE che si pronunciasse entro quindici giorni dalla ricezione dell’istanza, con notifica al sindaco;
(b) seconda fase: decorso inutilmente anche questo termine, l’interessato poteva inoltrare richiesta di intervento sostitutivo al competente organo regionale, che entro quindici giorni nominava un commissario ad acta. Il commissario aveva 60 giorni per provvedere, scaduti i quali si formava il silenzio-rifiuto.
Il D.L. 70/2011 (convertito dalla L. 106/2011, cosiddetto Decreto Sviluppo) ha sostituito integralmente l’art. 21 con la formulazione attuale, molto sintetica: «Le regioni, con proprie leggi, determinano forme e modalità per l’eventuale esercizio del potere sostitutivo nei confronti dell’ufficio dell’amministrazione comunale competente per il rilascio del permesso di costruire». La scelta è stata di delegare alla competenza concorrente delle regioni la disciplina concreta dello strumento, in coerenza con la natura della materia edilizia (vedi art. 2 TUE).
Le diverse soluzioni regionali
Le regioni hanno adottato modelli diversi nella disciplina del potere sostitutivo. Alcune (come Lombardia, Veneto, Emilia-Romagna) hanno mantenuto un sistema basato sul commissario ad acta: in caso di inerzia comunale, la regione, su istanza del privato, nomina un commissario che si sostituisce all’amministrazione e provvede entro un termine prefissato. Altre hanno previsto l’avocazione diretta: la regione stessa, attraverso propri uffici, provvede in luogo del comune. Altre ancora hanno disciplinato meccanismi misti.
Il professionista deve quindi consultare la legge regionale specifica per individuare:
(a) quando attivare la procedura: in genere dopo la scadenza dei termini ordinari del procedimento (di solito 60 giorni dall’istruttoria, talvolta con preavviso ulteriore);
(b) a chi rivolgersi: ufficio regionale specifico (di solito assessorato all’urbanistica o al territorio);
(c) come formulare l’istanza: contenuti, allegati, forma;
(d) quali tempi di provvedimento: il termine entro cui la regione deve attivarsi e quello entro cui il commissario o l’organo sostitutivo deve provvedere.
Il rapporto con il silenzio-assenso
Va precisato che l’intervento sostitutivo regionale ex art. 21 si applica nei procedimenti in cui non opera il silenzio-assenso. L’art. 20 comma 8 TUE prevede infatti il silenzio-assenso per il permesso di costruire ordinario (decorso il termine senza diniego espresso, il permesso si intende rilasciato), ma con esclusioni significative: vincoli paesaggistici e culturali, ambientali, idrogeologici, sismici (in zone classificate). Per i procedimenti coperti da silenzio-assenso, il privato non ha bisogno dell’intervento sostitutivo: il titolo si forma automaticamente con il decorso del termine.
Per i procedimenti in cui il silenzio-assenso non opera (in genere quelli più sensibili dal punto di vista delle tutele), l’intervento sostitutivo regionale resta lo strumento principale di reazione all’inerzia. È una norma di garanzia essenziale che evita che le tutele speciali si trasformino in fattori di paralisi.
Il ricorso al TAR contro il silenzio
In alternativa o in aggiunta all’intervento sostitutivo regionale, il privato può sempre ricorrere al TAR contro il silenzio dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 31 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010). Il giudice amministrativo può ordinare al comune di provvedere entro un termine, e in caso di persistente inerzia, nominare un commissario giudiziale. È uno strumento più formale ma talvolta più rapido dell’intervento regionale.
Caso pratico: l’inerzia comunale persistente
Tizio ha presentato un permesso di costruire per un edificio in centro storico, soggetto a vincolo paesaggistico (silenzio-assenso escluso). Sono decorsi 180 giorni senza alcun provvedimento da parte del SUE, nonostante solleciti formali. Tizio attiva la procedura sostitutiva regionale ai sensi della legge regionale di riferimento. Per esempio, in Lombardia (l.r. 12/2005) presenta istanza alla Direzione Generale Territorio della Regione, che entro un termine prefissato (in genere 30-60 giorni) deve nominare un commissario ad acta. Il commissario, in genere un funzionario regionale o un professionista esterno, ha poi un termine per provvedere (in genere 60 giorni) o per rilasciare il permesso o per negarlo motivatamente. È uno strumento che, se ben gestito, sblocca situazioni altrimenti paralizzate.
Caso pratico: il ricorso parallelo al TAR
Caia ha attivato la procedura sostitutiva regionale, ma anche la regione tarda a provvedere (inerzia di secondo livello). Caia decide di rivolgersi al TAR ai sensi dell’art. 31 del Codice del processo amministrativo. Il TAR, accertata l’inerzia, ordina al comune di provvedere entro un termine (in genere 60 giorni). Se il comune ancora non provvede, il TAR nomina un commissario giudiziale che si sostituisce all’amministrazione. È un percorso più formale ma con tempi giudiziari relativamente rapidi (il rito del silenzio è abbreviato) e con maggiore certezza degli esiti.
Il problema delle responsabilità
L’inerzia ingiustificata dell’amministrazione può integrare diverse responsabilità: amministrative (annullamento d'ufficio del provvedimento implicito), disciplinari del dirigente, contabili (danno erariale per ritardi), penali (omissione di atti d'ufficio ex art. 328 c.p., abuso d'ufficio ex art. 323 c.p. nelle ipotesi residue dopo le riforme), civili (risarcimento del danno da ritardo ex art. 2-bis L. 241/1990). Il privato che subisce un ritardo ingiustificato può chiedere il risarcimento del danno effettivo (perdita di opportunità, costi finanziari aggiuntivi, mancato guadagno).
Coordinamento con altre norme
L’art. 21 si coordina con: l’art. 20 TUE (procedimento di rilascio del permesso, silenzio-assenso), l’art. 13 TUE (competenza dirigenziale del SUE), l’art. 2 della L. 241/1990 (obbligo di concludere il procedimento), l’art. 2-bis L. 241/1990 (responsabilità per danno da ritardo), l’art. 31 D.Lgs. 104/2010 (rito del silenzio davanti al TAR), l’art. 328 c.p. (omissione di atti d'ufficio), gli artt. 117 e 118 della Costituzione (riparto di competenze, sussidiarietà). Le leggi regionali di riferimento variano da regione a regione: l.r. Lombardia 12/2005, l.r. Veneto 11/2004, l.r. Emilia-Romagna 24/2017, l.r. Toscana 65/2014, l.r. Piemonte 56/1977 e successive, ecc. È prudente consultare sempre la fonte regionale specifica.
Domande frequenti
Cosa posso fare se il Comune non rilascia il permesso nei termini?
Hai diverse possibilità. La prima è verificare se nel tuo caso opera il silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 comma 8 del TUE: in molti casi, decorso il termine senza diniego espresso, il permesso si intende rilasciato automaticamente. Il silenzio-assenso però non opera quando ci sono vincoli paesaggistici, culturali, ambientali, idrogeologici, sismici. In questi casi puoi attivare l’intervento sostitutivo regionale ai sensi dell’art. 21 del TUE: la legge regionale del tuo territorio prevede una procedura specifica (in genere istanza alla regione che nomina un commissario ad acta o avoca direttamente la pratica). In alternativa o in aggiunta puoi ricorrere al TAR contro il silenzio ai sensi dell’art. 31 del Codice del processo amministrativo.
Come si attiva la procedura sostitutiva regionale?
Devi consultare la legge regionale del tuo territorio, perché l’art. 21 del TUE rinvia alle regioni la disciplina concreta delle forme e modalità del potere sostitutivo. In linea generale, dopo la scadenza dei termini procedurali ordinari (di solito 60 giorni, talvolta con preavviso ulteriore al SUE), puoi presentare istanza all’ufficio regionale competente (in genere assessorato all’urbanistica o al territorio) chiedendo l’intervento sostitutivo. La regione, entro un termine prefissato dalla legge regionale, nomina un commissario ad acta o procede direttamente. Il commissario ha poi un proprio termine per provvedere. In Lombardia (l.r. 12/2005), Veneto (l.r. 11/2004), Emilia-Romagna (l.r. 24/2017), Toscana (l.r. 65/2014) ci sono procedure specifiche da seguire.
Posso chiedere il risarcimento per il ritardo?
Sì, ai sensi dell’art. 2-bis della L. 241/1990, le pubbliche amministrazioni e i soggetti privati equiparati sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. Il danno risarcibile comprende: perdite economiche subite (costi finanziari aggiuntivi per il ritardato avvio dei lavori, oneri tecnici aggiuntivi), mancato guadagno (perdita di opportunità di vendita, di locazione, di esercizio dell’attività), eventuale danno biografico/esistenziale. Il termine per agire è di cinque anni dalla scadenza del termine procedurale. È prudente quantificare e documentare il danno con precisione (perizie, computi, business plan) per ottenere il risarcimento dal giudice.
L’inerzia del Comune integra reato?
Può integrare il reato di omissione di atti d'ufficio ai sensi dell’art. 328 c.p. quando il pubblico ufficiale, entro 30 giorni dalla richiesta scritta dell’interessato, indebitamente rifiuta o omette di compiere l’atto del suo ufficio o non risponde per esporre le ragioni del ritardo. È prevista la pena della reclusione fino a un anno o multa fino a 1.032 euro. È un reato attivabile su richiesta scritta dell’interessato che faccia decorrere i 30 giorni. Per le condotte più gravi può configurarsi abuso d'ufficio ai sensi dell’art. 323 c.p., ma la fattispecie è stata ridimensionata dalle riforme del 2020 e del 2024. Inoltre il dirigente inerte risponde sul piano disciplinare e contabile. La denuncia/querela alle autorità giudiziarie è uno strumento di pressione, ma in genere è preferibile attivare prima le procedure amministrative (silenzio-assenso, intervento sostitutivo, ricorso al TAR).
Conviene il TAR o l’intervento regionale?
Dipende dalla situazione concreta. L’intervento sostitutivo regionale è uno strumento amministrativo, in genere meno formale e potenzialmente più rapido del giudice. Tuttavia presuppone l’attivazione della regione e dipende dall’efficienza dell’organizzazione regionale, che varia significativamente. Il ricorso al TAR ai sensi dell’art. 31 del Codice del processo amministrativo (rito del silenzio) è più formale e richiede assistenza legale, ma offre maggiori garanzie procedurali e tempi giudiziari relativamente rapidi (di norma poche udienze, decisione in tempi brevi). I due strumenti possono essere attivati anche in parallelo. Una valutazione caso per caso, anche sui costi, è raccomandabile. Spesso la sola minaccia del ricorso al TAR è sufficiente a sbloccare la pratica comunale.