Art. 13 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Competenza al rilascio del permesso di costruire
In vigore dal 30/06/2003
4, comma 1; decreto legislativo 18 agosto DPR 6.6.2001 n. 380 – Art. 14-15 22 2000, n. 267, articoli 107 e 109; legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41-quater) 1. Il permesso di costruire è rilasciato dal dirigente o responsabile dello sportello unico (1) nel rispetto delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici. 2. La regione disciplina l’esercizio dei poteri sostitutivi di cui all’articolo 21, comma 2, per il caso di mancato rilascio del permesso di costruire entro i termini stabiliti. Note: (1) Le parole “dello sportello unico” sono state sostituite alle precedenti “del competente ufficio comunale” dall’art. 13, comma 2, lett. c), DL 22.6.2012 n. 83, convertito, con modificazioni, dalla L. 7.8.2012 n. 134.
In sintesi
L’art. 13 del Testo Unico Edilizia, nella sua brevità, contiene un principio di grande rilevanza istituzionale: la competenza al rilascio del permesso di costruire spetta al dirigente o responsabile dello sportello unico per l’edilizia, non al sindaco né alla giunta. È una norma che recepisce e consolida il principio cardine della riforma del pubblico impiego degli anni '90: la separazione tra funzioni di indirizzo politico (organi politici) e funzioni di gestione amministrativa (dirigenti). Per il professionista è importante sapere a chi ci si rivolge formalmente e chi è giuridicamente responsabile del rilascio del titolo.
Il dirigente del SUE come autorità competente
Il comma 1 stabilisce che il permesso di costruire è rilasciato dal dirigente o responsabile dello sportello unico, nel rispetto delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici. La formula sostituisce, dal 2012 (D.L. 83/2012), la precedente «del competente ufficio comunale», rafforzando il ruolo del SUE come centro unitario di gestione del procedimento edilizio (vedi art. 5 TUE).
Negli enti locali medio-piccoli, in cui non è prevista una qualifica dirigenziale, la competenza è del responsabile del servizio o del responsabile del settore, individuato con atto del sindaco (decreto sindacale ai sensi dell’art. 50 TUEL D.Lgs. 267/2000). La sostanza non cambia: si tratta sempre di un atto tecnico-gestionale, non di un atto politico.
La separazione politica/gestione
L’attribuzione al dirigente (e non al sindaco) è frutto della riforma del pubblico impiego avviata dal D.Lgs. 29/1993 e completata dal D.Lgs. 80/1998 e dal TUEL D.Lgs. 267/2000 (artt. 107 e 109). Il principio è: gli organi politici (sindaco, giunta, consiglio) definiscono indirizzi, programmi, obiettivi; i dirigenti gestiscono l’attività amministrativa, rilasciando provvedimenti, gestendo procedimenti, assumendo decisioni tecniche.
Il rilascio del permesso di costruire è atto tipicamente gestionale: presuppone una valutazione tecnica di conformità del progetto agli strumenti urbanistici, alle norme tecniche, alle normative di settore. Non implica scelte politiche discrezionali, ma valutazioni tecnico-giuridiche. Per questo è competenza dirigenziale, e il dirigente risponde personalmente della legittimità del provvedimento.
La responsabilità del dirigente
Il dirigente che rilascia un permesso illegittimo (per esempio in difformità da indici urbanistici, in violazione di vincoli, in carenza di presupposti) risponde:
(a) sul piano amministrativo: il provvedimento può essere annullato d'ufficio (art. 21-nonies L. 241/1990) o in sede giurisdizionale (TAR);
(b) sul piano disciplinare: l’amministrazione può attivare procedimenti disciplinari fino al licenziamento;
(c) sul piano contabile: la Corte dei conti può accertare il danno erariale derivante da rilascio illegittimo (per esempio mancata riscossione di oneri, danno ambientale, costi di demolizione);
(d) sul piano penale: in caso di abuso d'ufficio (art. 323 c.p., con le modifiche del 2020 e del 2024 che hanno ridimensionato la fattispecie) o di altri reati specifici (corruzione, rivelazione di segreti);
(e) sul piano civile: per il risarcimento dei danni cagionati a terzi da provvedimenti illegittimi.
Il rilascio nel rispetto delle leggi e degli strumenti urbanistici
La formula «nel rispetto delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici» è apparentemente ovvia, ma è la cornice giuridica vincolante dell’attività dirigenziale. Significa che il dirigente non ha discrezionalità nel rilasciare un permesso: deve farlo se sussistono i presupposti di legge, deve negarlo se mancano. Non è un atto di favore o di concessione politica, è un atto vincolato di accertamento della conformità del progetto al quadro normativo.
Vi è solo un margine di discrezionalità tecnica, soprattutto nelle valutazioni che richiedono apprezzamenti specialistici (per esempio in tema di compatibilità ambientale, di inserimento paesaggistico, di sicurezza strutturale). Ma non c'è discrezionalità politica: il sindaco non può ordinare al dirigente di rilasciare o negare un permesso, può solo definire indirizzi generali (mai sui singoli casi) e attivare la responsabilità dirigenziale.
I poteri sostitutivi regionali
Il comma 2 rinvia all’art. 21 TUE (intervento sostitutivo regionale): la regione disciplina con proprie leggi forme e modalità per l’esercizio del potere sostitutivo nei confronti dell’ufficio comunale competente, in caso di mancato rilascio del permesso entro i termini stabiliti. È una garanzia per il privato in caso di inerzia comunale: scaduti i termini procedurali (90 giorni ordinari, prorogabili in alcuni casi), può attivarsi una procedura sostitutiva regionale per ottenere comunque il provvedimento.
Le leggi regionali hanno disciplinato in modi diversi questo intervento: alcune prevedono la nomina di un commissario ad acta che provvede in luogo dell’amministrazione, altre attribuiscono direttamente alla regione il potere di rilascio. È sempre uno strumento di chiusura, attivabile solo in casi di accertata inerzia.
Caso pratico: la firma del dirigente
Tizio attende il rilascio del permesso di costruire per la sua nuova casa. Il provvedimento gli viene notificato dal SUE: è firmato dal dirigente del settore urbanistica del comune (in un comune medio-piccolo potrebbe essere firmato dal responsabile del servizio o dell’ufficio tecnico). Non è firmato dal sindaco né dall’assessore all’urbanistica. È perfettamente regolare: ai sensi dell’art. 13 comma 1 del TUE e degli artt. 107 e 109 TUEL, la competenza è esclusivamente dirigenziale.
Caso pratico: l’inerzia comunale
Caia ha presentato un’istanza di permesso di costruire 200 giorni fa. Il termine ordinario di 90 giorni (art. 20 TUE) è ampiamente decorso senza rilascio né diniego espresso. Caia può attivare la procedura sostitutiva regionale ai sensi dell’art. 21 TUE. Verifica le modalità procedurali specifiche della sua regione (per esempio in Lombardia la l.r. 12/2005, in Veneto la l.r. 11/2004, ecc.) e presenta istanza alla regione. La regione, di solito, nomina un commissario ad acta che entro un termine (in genere 60 giorni) deve provvedere. Se neppure il commissario provvede, può eventualmente formarsi silenzio-assenso (art. 20 comma 8 TUE, salvo i casi esclusi).
Caso pratico: la responsabilità per rilascio illegittimo
Sempronio è dirigente del SUE di un comune. Rilascia un permesso di costruire in violazione del vincolo paesaggistico (manca la prescritta autorizzazione paesaggistica). Il TAR annulla il permesso. La Soprintendenza segnala la responsabilità di Sempronio. Possono attivarsi: procedimento disciplinare per inadempimento ai doveri d'ufficio, segnalazione alla Corte dei conti per danno erariale (costi del giudizio, eventuale risarcimento ai vicini, costi di demolizione), eventuale segnalazione alla Procura per abuso d'ufficio. Sempronio potrebbe anche essere chiamato a risarcire personalmente Tizio, intestatario del permesso annullato, per danni da provvedimento illegittimo.
Coordinamento con altre norme
L’art. 13 si coordina con: gli artt. 107 e 109 TUEL D.Lgs. 267/2000 (separazione politica/gestione, competenze dirigenziali), l’art. 4 D.Lgs. 165/2001 (separazione di funzioni di indirizzo e gestione), l’art. 50 TUEL (decreti sindacali di nomina dei responsabili), l’art. 5 TUE (sportello unico), l’art. 20 TUE (procedimento), l’art. 21 TUE (intervento sostitutivo), l’art. 21-nonies L. 241/1990 (annullamento d'ufficio), l’art. 323 c.p. (abuso d'ufficio, attualmente in fase di revisione). La giurisprudenza amministrativa è pacifica nel riconoscere la natura tecnico-gestionale del rilascio e l’illegittimità di interferenze politiche dirette.
Domande frequenti
Chi rilascia il permesso di costruire?
Il dirigente o responsabile dello sportello unico per l’edilizia, non il sindaco. L’art. 13 del TUE, in coerenza con gli artt. 107 e 109 del TUEL e con la riforma della separazione tra politica e gestione, attribuisce la competenza al rilascio agli organi tecnici dell’ente locale. Negli enti dotati di qualifica dirigenziale è il dirigente del settore urbanistica o edilizia; negli enti più piccoli è il responsabile del servizio individuato con decreto sindacale. La firma è quella del dirigente o del responsabile, mai del sindaco o dell’assessore. È un atto tecnico-gestionale, non politico.
Il sindaco può intervenire sul rilascio del permesso?
No, non può intervenire sui singoli procedimenti. Per effetto della separazione tra politica e gestione (D.Lgs. 165/2001, TUEL), il sindaco e gli organi politici definiscono indirizzi e obiettivi generali ma non possono ordinare al dirigente di rilasciare o negare un singolo permesso. Le scelte sui singoli casi sono atto vincolato del dirigente, che decide sulla base della conformità tecnico-giuridica del progetto al quadro normativo. Eventuali interferenze politiche su singole pratiche possono integrare illegittimità del provvedimento, abuso d'ufficio o turbamento dell’attività amministrativa.
Cosa succede se il Comune non rilascia il permesso entro i termini?
L’art. 13 comma 2 del TUE rinvia all’art. 21, che disciplina l’intervento sostitutivo regionale. Le regioni hanno disciplinato con proprie leggi forme e modalità del potere sostitutivo. In linea generale, scaduti i termini procedurali (90 giorni dall’art. 20 TUE, talvolta prorogabili), il privato può attivare una procedura presso la regione, che può nominare un commissario ad acta per provvedere in luogo dell’amministrazione comunale. È uno strumento di chiusura per garantire al privato la conclusione del procedimento. In alcuni casi può anche formarsi silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 comma 8 TUE, salvi i casi esclusi (vincoli paesaggistici, ambientali, ecc.).
Il dirigente ha discrezionalità nel rilasciare il permesso?
No, nel senso di discrezionalità politica. Il rilascio del permesso è atto vincolato: se il progetto è conforme alla normativa urbanistico-edilizia il dirigente deve rilasciarlo, se non lo è deve negarlo. Esiste solo un margine di discrezionalità tecnica nelle valutazioni che richiedono apprezzamenti specialistici (compatibilità ambientale, inserimento paesaggistico, valutazioni sismiche, ecc.). Ma il dirigente non può rilasciare un permesso in violazione delle norme né può negarlo per motivi politici o di opportunità. La giurisprudenza amministrativa è ferma: il rilascio è atto vincolato di accertamento della conformità.
Quali responsabilità ha il dirigente che rilascia un permesso illegittimo?
Risponde su più piani. Amministrativamente il provvedimento può essere annullato d'ufficio o in sede giurisdizionale (TAR). Disciplinarmente l’ente può attivare procedimenti fino al licenziamento. Contabilmente la Corte dei conti può accertare danno erariale (costi del contenzioso, mancata riscossione di oneri, costi di demolizione). Penalmente può configurarsi abuso d'ufficio (art. 323 c.p., con i recenti restringimenti della fattispecie) o altri reati specifici (corruzione). Civilmente può essere chiamato a risarcire i danni a terzi (per esempio al titolare del permesso annullato, ai vicini lesi). È una responsabilità multilivello che impone particolare attenzione nella verifica dei presupposti.