Art. 10 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Interventi subordinati a permesso di costruire
In vigore dal 30/06/2003
28 febbraio 1985, n. 47, art. 25, comma 4) 1. Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: a) gli interventi di nuova costruzione; b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica; c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonchè gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e, inoltre, gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino la demolizione e ricostruzione di edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 (1) del medesimo codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, o il ripristino di edifici, crollati o demoliti, situati nelle medesime aree, in entrambi i casi ove siano previste modifiche della sagoma o dei prospetti o del sedime o delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente oppure siano previsti incrementi di volumetria. (2) (3) . 2. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 23-ter, comma 1-quinquies, (4) le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività (5). 3. Le regioni possono altresì individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all’incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti al preventivo rilascio del permesso di co- DPR 6.6.2001 n. 380 – Art. 11-13 21 struire. La violazione delle disposizioni regionali emanate ai sensi del presente comma non comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 44. Note: (1) Le parole “degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142” sono state sostituite alle precedenti “dell’articolo 142” dall’art. 14, comma 1-ter, lett. b), DL 17.5.2022 n. 50, convertito, con modificazioni, dalla L. 15.7.2022 n. 91. (2) Le parole “, e, inoltre, gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportino la demolizione e ricostruzione di edifici situati in aree tutelate ai sensi dell’articolo 142 del medesimo codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, o il ripristino di edifici, crollati o demoliti, situati nelle medesime aree, in entrambi i casi ove siano previste modifiche della sagoma o dei prospetti o del sedime o delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente oppure siano previsti incrementi di volumetria” sono state inserite dall’art. 28, comma 5-bis, lett. b), DL 1.3.2022 n. 17, convertito, con modificazioni, dalla L. 27.4.2022 n. 34. (3) Lettera sostituita dall’art. 10, comma 1, lett. b), n. 1), DL 16.7.2020 n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.9.2020 n. 120. Testo precedente: “c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonchè gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni”. Per le precedenti modifiche si vedano: – l’art. 17, comma 1, lett. d), DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164; – l’art. 30, comma 1, lett. c), DL 21.6.2013 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 9.8.2013 n. 98; – l’art. 1, comma 1, DLgs. 27.12.2002 n. 301, pubblicato in G.U. 21.1.2003 n. 16. (4) Le parole “Fermo restando quanto previsto dall’articolo 23-ter, comma 1-quinquies,“ sono state inserite dall’art. 1, comma 1, lett. bter), DL 29.5.2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 24.7.2024 n. 105. (5) Le parole “segnalazione certificata di inizio attività“ sono state sostituite alle precedenti “denuncia di inizio attività“ dall’art. 17, comma 2, DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164.
In sintesi
L’articolo 10 del Testo Unico Edilizia e la chiave di volta dell’intero sistema dei titoli abilitativi: stabilisce in positivo quali interventi richiedono il permesso di costruire, il titolo edilizio piu «pesante» e formalizzato del nostro ordinamento. Tutto cio che non rientra in questo elenco (e nelle eventuali estensioni regionali) si colloca nel piu agile sistema della SCIA, della CILA o dell’attivita libera, con effetti dirompenti sui tempi, sui costi e sulle responsabilita. Per il professionista che assiste un cliente in un’operazione immobiliare la corretta qualificazione dell’intervento ai sensi dell’art. 10 e l’esercizio piu delicato e quello da cui dipendono i tempi del cantiere, il contributo di costruzione, le sanzioni in caso di abuso e perfino la commerciabilita futura dell’immobile.
La norma e stata oggetto di numerosi rimaneggiamenti negli anni: l’ultima riformulazione importante della lettera c) risale al D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (decreto Semplificazioni) ed e stata poi integrata dal D.L. 17/2022 e dal D.L. 50/2022. Da ultimo la riforma «Salva-casa» (D.L. 29 maggio 2024, n. 69, conv. L. 24 luglio 2024, n. 105) ha innovato profondamente la materia dei mutamenti di destinazione d'uso e delle tolleranze costruttive, intervenendo anche sull’art. 23-ter richiamato dal nuovo comma 2 dell’art. 10.
Le tre macro-categorie di interventi soggetti a PdC
La norma elenca tre tipologie di interventi alla lett. a), b) e c) del comma 1, che vanno lette in combinato disposto con le definizioni dell'art. 3 TUE.
La nuova costruzione (lett. a) comprende, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), TUE, ogni costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, l’installazione di manufatti leggeri (anche prefabbricati) utilizzati come abitazioni o depositi e non diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, l’esecuzione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e ripetitori, l’installazione di antenne, le opere pertinenziali che superino il 20% del volume principale o non rispettino i parametri urbanistici. Si tratta della categoria piu intuitiva: «costruire qualcosa che prima non c'era» richiede sempre PdC, salvo le specifiche eccezioni dell’art. 6 (edilizia libera).
La ristrutturazione urbanistica (lett. b) e la categoria piu rara nella prassi: comprende, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f), gli interventi rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale. E un intervento che incide sulla configurazione urbana, tipicamente su grandi comparti dismessi (ex aree industriali, ex caserme) e si attua spesso nell’ambito di piani attuativi convenzionati.
La ristrutturazione edilizia «pesante» (lett. c) e la categoria piu complessa e quella che genera piu contenzioso. Si tratta degli interventi di ristrutturazione edilizia (definita all’art. 3, comma 1, lett. d) che ricadono in almeno una di queste fattispecie:
Il discrimine tra ristrutturazione «leggera» (SCIA) e «pesante» (PdC)
Capire quando una ristrutturazione passa da «leggera» (SCIA ex art. 22, comma 1, lett. c) a «pesante» (PdC ex art. 10, comma 1, lett. c) e l’esercizio decisivo. La regola pratica: se l’intervento non modifica volumetria, sagoma, prospetti vincolati e non comporta mutamento di destinazione in zona A, e ristrutturazione leggera e si fa con SCIA. Se modifica anche solo uno di questi elementi (in modo non meramente marginale) scatta il PdC.
Esempio: la sopraelevazione di un solaio per recupero di una mansarda con aumento di volumetria utile e sempre PdC. La demolizione e ricostruzione fedele (stessi sagoma, sedime, volume) di un edificio in zona non vincolata e SCIA. La demolizione e ricostruzione con anche minimo incremento volumetrico in zona vincolata ex art. 142 D.Lgs. 42/2004 (fascia di rispetto stradale, fluviale, costiera) e PdC.
Il ruolo delle Regioni (commi 2 e 3)
Il comma 2, riformulato dalla L. 105/2024 «Salva-casa», stabilisce che le Regioni, fermo il principio generale dell’art. 23-ter, comma 1-quinquies (che ammette il libero mutamento all’interno della stessa categoria funzionale), individuano con legge quali mutamenti di destinazione d'uso sono soggetti a PdC o a SCIA. Il comma 3 attribuisce alle Regioni anche il potere di estendere il PdC ad altri interventi rilevanti per il carico urbanistico.
Attenzione pero al limite finale del comma 3: la violazione delle disposizioni regionali aggiuntive non comporta l’applicazione delle sanzioni penali dell'art. 44 TUE. Significa che se una Regione assoggetta a PdC un intervento che il TUE classifica come SCIA, l’esecuzione senza PdC sara sanzionata sul piano amministrativo regionale ma non integrera il reato di costruzione abusiva. Questa garanzia deriva dal principio di legalita penale (art. 25, comma 2, Cost.).
Lo sportello unico e il procedimento
Il rilascio del PdC e disciplinato dall'art. 20 TUE: domanda allo sportello unico (SUE), istruttoria di 60 giorni con possibilita di interruzione una sola volta entro 30 giorni, provvedimento finale entro 30 giorni dalla proposta del responsabile del procedimento (40 in caso di preavviso di rigetto ex art. 10-bis L. 241/1990). Decorso inutilmente il termine complessivo di 90 giorni, opera il silenzio-assenso. Per immobili con vincoli di assetto idrogeologico, ambientale, paesaggistico o culturale si applicano le regole della conferenza di servizi ex artt. 14 ss. L. 241/1990.
Caso pratico: la ristrutturazione di Tizio in centro storico
Tizio possiede un palazzetto di tre piani in zona omogenea A (centro storico) di un comune toscano. Vuole rifare i bagni, riqualificare gli impianti, sostituire i serramenti con altri di pari sagoma e cambiare la destinazione del piano terra da magazzino a residenza per ricavarne un appartamento per la figlia.
L’architetto Caio incaricato analizza: la sostituzione di serramenti senza modifica di sagoma e attivita libera (art. 6 con eventuale autorizzazione paesaggistica semplificata se vincolato); il rifacimento bagni e impianti senza incidenza statica e CILA (art. 6-bis); il mutamento di destinazione da magazzino a residenza in zona A configura pero ristrutturazione «pesante» ex art. 10, comma 1, lett. c). Serve quindi permesso di costruire, che assorbe le altre comunicazioni e richiede il pagamento del contributo di costruzione (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione ex artt. 16-19 TUE). Tempi: 60+30 giorni = 90 giorni, con possibile silenzio-assenso ex art. 20, comma 8.
Caso pratico: la demolizione e ricostruzione di Sempronio
Sempronio possiede un fabbricato rurale degli anni '50 in area sottoposta a vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c) D.Lgs. 42/2004 (fascia di rispetto fluviale di 150 metri). Vuole demolirlo e ricostruirlo con aumento di volumetria del 20% sfruttando un piano casa regionale.
Il geometra Mevio analizza: la demolizione e ricostruzione in area tutelata ex art. 142 con incremento di volumetria ricade espressamente nell’art. 10, comma 1, lett. c), come modificato dal D.L. 17/2022 e dal D.L. 50/2022. Serve permesso di costruire. A questo si aggiunge l’autorizzazione paesaggistica ordinaria ex art. 146 D.Lgs. 42/2004 (procedimento di 105 giorni con parere vincolante della Soprintendenza). Tutte le autorizzazioni vengono acquisite tramite conferenza di servizi convocata dal SUE.
Conseguenze in caso di abuso
L’esecuzione di interventi soggetti a PdC senza titolo configura il reato di costruzione abusiva punito dall'art. 44 TUE: arresto fino a 2 anni e ammenda fino a 51.645 euro nelle ipotesi base (lett. b), arresto fino a 5 anni nei casi piu gravi (lett. c, abusi su immobili vincolati). Sul piano amministrativo, l'art. 31 TUE impone l'ordine di demolizione; in alternativa, se la demolizione non puo avvenire senza pregiudizio della parte conforme, il Comune dispone l’acquisizione gratuita al patrimonio dello Stesso del manufatto e dell’area di sedime.
L’unica via per evitare la demolizione e l'accertamento di conformita ex art. 36 TUE (sanatoria), che richiede la doppia conformita: l’opera deve essere conforme alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda di sanatoria. La riforma «Salva-casa» 2024 ha modificato l’art. 36 ammettendo la sanatoria con conformita postuma per le sole difformita formali (vizio della doppia conformita parzialmente attenuato per le opere realizzate in assenza di SCIA).
Il contributo di costruzione
Tutti gli interventi soggetti a PdC sono onerosi (art. 16 TUE), salvo le esenzioni dell’art. 17 (edilizia residenziale pubblica, opere pubbliche, ristrutturazioni che non comportino aumento di volumetria, etc.). Il contributo si compone di: oneri di urbanizzazione primaria e secondaria (parametrati per zone e categorie di intervento dalle tabelle comunali), costo di costruzione (calcolato in percentuale del valore dell’opera). Il pagamento puo essere rateizzato e garantito da fideiussione.
Cartello di cantiere e responsabilita
Il PdC impone l’obbligo del cartello di cantiere ben visibile dall’esterno, con indicazione di estremi del titolo, dati del committente, del costruttore, del direttore dei lavori e del progettista. La mancata esposizione e sanzionata dal regolamento edilizio comunale. Il direttore dei lavori assume responsabilita penale per la conformita dell’opera al progetto assentito ai sensi dell'art. 29 TUE.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 171/2012
Illegittimità costituzionale parziale
La Corte ha dichiarato illegittime norme regionali del Lazio che qualificavano come attivita' edilizia libera l'installazione permanente di mezzi mobili di pernottamento (case mobili, bungalow, roulotte) in aree protette. Le definizioni statali di nuova costruzione contenute negli artt. 3 e 10 del DPR 380/2001 sono principi fondamentali del governo del territorio e non possono essere derogate dalla legge regionale.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itSentenza n. 309/2011
Illegittimità costituzionale parziale
La Corte ha ribadito che la disciplina degli interventi soggetti a permesso di costruire (ristrutturazione pesante con modifica di volumi o sagoma) costituisce principio fondamentale statale, vincolante per le Regioni. Norme regionali che consentivano la ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione senza vincolo di sagoma sono state caducate.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itDomande frequenti
Quali sono i tre interventi che richiedono sempre il permesso di costruire?
L’art. 10, comma 1, TUE individua tre macro-categorie: (a) nuova costruzione, comprensiva di edifici fuori terra o interrati, manufatti leggeri non temporanei, opere di urbanizzazione, antenne e ripetitori, pertinenze oltre il 20% del volume principale; (b) ristrutturazione urbanistica, ossia interventi che sostituiscono il tessuto urbano esistente con uno diverso (modifica del disegno dei lotti, degli isolati, della rete stradale); (c) ristrutturazione edilizia «pesante», che ricorre quando l’intervento porta a un organismo in tutto o in parte diverso e modifica la volumetria, oppure cambia destinazione in zona A (centri storici), o modifica sagoma/prospetti di immobili vincolati ex D.Lgs. 42/2004, o ricostruisce edifici demoliti in aree tutelate con modifiche di sagoma o incrementi di volume. Le Regioni possono estendere il catalogo (commi 2 e 3) ma senza poter introdurre sanzioni penali aggiuntive.
Differenza tra ristrutturazione leggera (SCIA) e pesante (PdC): quando scatta il permesso di costruire?
La distinzione e cruciale: la ristrutturazione leggera (art. 22, comma 1, lett. c TUE) si fa con SCIA quando NON modifica volumetria complessiva, sagoma, prospetti di immobili vincolati, e non comporta mutamento di destinazione d'uso in zona A. La ristrutturazione pesante (art. 10, comma 1, lett. c TUE) richiede PdC quando si verifica anche una sola di queste condizioni: variazione della volumetria complessiva, mutamento di destinazione in centro storico (zona A), modifica di sagoma/prospetti su immobili vincolati ex D.Lgs. 42/2004, demolizione e ricostruzione in aree tutelate ex artt. 136-142 dello stesso codice con modifiche significative. Esempio: rifacimento totale interno senza variazioni esterne in zona B = SCIA; sopraelevazione con aumento volumetrico = PdC; demolizione-ricostruzione con incremento del 20% in fascia di rispetto fluviale = PdC + autorizzazione paesaggistica.
Cosa rischio se costruisco senza permesso di costruire? Posso sanare con l’accertamento di conformita?
L’esecuzione di interventi soggetti a PdC senza titolo configura il reato di costruzione abusiva punito dall’art. 44 TUE: arresto fino a 2 anni e ammenda fino a 51.645 euro per le ipotesi ordinarie (lett. b); arresto fino a 5 anni per abusi su immobili vincolati (lett. c). Sul piano amministrativo, l’art. 31 impone l’ordine di demolizione e, in caso di inottemperanza, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale del manufatto e dell’area di sedime. L’unica via per regolarizzare e l'accertamento di conformita ex art. 36 TUE (sanatoria), subordinato alla doppia conformita: l’opera deve essere conforme alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda. Il Salva-casa 2024 ha attenuato in parte il requisito per le difformita formali, ma per le costruzioni totalmente abusive la doppia conformita resta insuperabile. Si paga il contributo di costruzione doppio.
La Regione puo richiedere il permesso di costruire per interventi che il TUE classifica come SCIA?
Si, ma con un limite fondamentale. L’art. 10, commi 2 e 3, TUE attribuisce alle Regioni a statuto ordinario il potere di estendere l’ambito di applicazione del PdC, sia per i mutamenti di destinazione d'uso (comma 2, in coordinamento con l’art. 23-ter) sia per altri interventi di particolare incidenza urbanistica (comma 3). Tuttavia il comma 3 chiarisce espressamente che la violazione delle disposizioni regionali aggiuntive non comporta l’applicazione delle sanzioni penali dell’art. 44 TUE: significa che la Regione puo richiedere il PdC ma non puo trasformare in reato cio che il TUE non considera tale, in ossequio al principio di legalita penale (art. 25, comma 2, Cost.). Restano applicabili le sanzioni amministrative regionali. Per il professionista: verificare sempre la legge regionale di settore (es. L.R. Lombardia 12/2005, L.R. Veneto 14/2019, L.R. Toscana 65/2014) prima di scegliere il titolo.
Quanto costa il permesso di costruire? Cosa comprende il contributo di costruzione?
Il PdC e di norma oneroso ai sensi dell’art. 16 TUE. Il contributo di costruzione si compone di due voci: gli oneri di urbanizzazione primaria (strade, fognature, illuminazione) e secondaria (scuole, verde, attrezzature collettive), parametrati alle tabelle comunali per zone e categorie di intervento; il costo di costruzione, calcolato in percentuale del valore convenzionale dell’opera (per le abitazioni varia mediamente dal 5% al 20%). Esistono ipotesi di esenzione totale o parziale ex art. 17 TUE: edilizia residenziale pubblica, opere pubbliche o di urbanizzazione, ristrutturazioni che non comportino aumento di superficie utile o volumetria, interventi su edifici unifamiliari di edilizia residenziale entro determinati limiti, opere in zone agricole funzionali alla conduzione del fondo. Il pagamento puo essere rateizzato fino a 4 rate semestrali (con interessi) e garantito da fideiussione bancaria o assicurativa. La quota oneri non versata dopo i solleciti dell’amministrazione comporta sanzioni dal 20% al 100% (art. 42 TUE).