Art. 14 D.P.R. 380/2001 (TUE) – Permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici
In vigore dal 30/06/2003
16 della legge 6 agosto 1967, n. 765; decreto legislativo n. 267 del 2000, art. 42, comma 2, lettera b); legge 21 dicembre 1955, n. 1357, art. 3) 1. Il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali è rilasciato esclusivamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del consiglio comunale, nel rispetto comunque delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia. 1 bis. Per gli interventi di ristrutturazione edilizia, la richiesta di permesso di costruire in deroga è ammessa previa deliberazione del consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico limitatamente alle finalità di rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del suolo e di recupero sociale e urbano dell’insediamento, fermo restando, nel caso di insediamenti commerciali, quanto disposto dall’articolo 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. (1) 2. Dell’avvio del procedimento viene data comunicazione agli interessati ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241. 3. La deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonchè le destinazioni d’uso ammissibili (2), fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444. Note: (1) Comma sostituito dall’art. 10, comma 1, lett. f), n. 1), DL 16.7.2020 n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.9.2020 n. 120. Testo precedente: “Per gli interventi di ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali dismesse, è ammessa la richiesta di permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d’uso, previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico, a condizione che il mutamento di destinazione d’uso non comporti un aumento della superficie coperta prima dell’intervento di ristrutturazione, fermo restando, nel caso di insediamenti commerciali, quanto disposto dall’articolo 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni.“. In precedenza, il comma era stato inserito dall’art. 17, comma 1, lett. e), n. 1), DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164. (2) Le parole “nonchè le destinazioni d’uso ammissibili” sono state sostituite alle precedenti “nonchè, nei casi di cui al comma 1-bis, le destinazioni d’uso” dall’art. 10, comma 1, lett. f), n. 1), DL 16.7.2020 n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.9.2020 n. 120. In precedenza, le parole “nonchè, nei casi di cui al comma 1-bis, le destinazioni d’uso,“ erano state inserite dall’art. 17, comma 1, lett. e), n. 2), DL 12.9.2014 n. 133, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.11.2014 n. 164.
In sintesi
L’art. 14 del Testo Unico Edilizia disciplina uno degli istituti più delicati e di maggior impatto del diritto edilizio: il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici. È un meccanismo eccezionale che consente di superare le previsioni del piano regolatore in casi di particolare interesse pubblico. La sua applicazione richiede prudenza, motivazione rigorosa, deliberazione consiliare specifica: non è una scappatoia routinaria, ma uno strumento per situazioni eccezionali. Negli ultimi anni la sua portata è stata ampliata, soprattutto per favorire la rigenerazione urbana e il contenimento del consumo di suolo.
L’eccezionalità della deroga urbanistica
Il principio generale è che il permesso di costruire deve rispettare gli strumenti urbanistici (art. 12 TUE). La deroga è un’eccezione che richiede presupposti particolari: serve un atto formale del consiglio comunale (non basta la deliberazione di giunta o l’atto dirigenziale), serve un interesse pubblico qualificato, serve il rispetto di specifiche disposizioni di settore (norme paesaggistiche, ambientali, igieniche, di sicurezza).
Comma 1: edifici pubblici o di interesse pubblico
L’ipotesi originaria, mai venuta meno, riguarda edifici e impianti pubblici o di interesse pubblico. La nozione di interesse pubblico è ampia e comprende: scuole, ospedali, caserme, edifici giudiziari, edifici di culto, attrezzature sportive di rilevanza, infrastrutture per la mobilità, opere di pubblica utilità anche se realizzate da privati (per esempio strutture sociali, case di riposo, RSA).
La deliberazione del consiglio comunale che autorizza la deroga deve motivare specificamente l’interesse pubblico dell’opera e la necessità della deroga rispetto alle previsioni urbanistiche generali. Restano sempre fermi: il rispetto del Codice dei beni culturali D.Lgs. 42/2004 (autorizzazione paesaggistica, vincoli culturali) e delle altre normative di settore (sismica, antincendio, igienico-sanitaria, ambientale).
Comma 1-bis: la deroga per ristrutturazione edilizia
Il comma 1-bis, oggetto di numerose modifiche (ultima dal D.L. 76/2020), ha esteso la portata della deroga a una categoria specifica di interventi privati: la ristrutturazione edilizia. La deroga è ammessa per ristrutturazioni edilizie quando il consiglio comunale, con apposita deliberazione, attesta l’interesse pubblico dell’intervento, limitatamente alle finalità di:
(a) rigenerazione urbana: trasformazione di tessuti edilizi obsoleti, dismessi o degradati;
(b) contenimento del consumo di suolo: privilegiando il recupero dell’esistente rispetto a nuove edificazioni;
(c) recupero sociale e urbano dell’insediamento.
Per gli insediamenti commerciali, resta fermo quanto disposto dall’art. 31 comma 2 del D.L. 201/2011 (procedure per medie e grandi strutture di vendita). La logica è incentivare le ristrutturazioni che producono benefici collettivi (riqualificazione di periferie, recupero di aree industriali dismesse, miglioramento della qualità urbana), riconoscendo loro un trattamento derogatorio.
Comma 2: la comunicazione di avvio
L’art. 14 comma 2 prevede che dell’avvio del procedimento sia data comunicazione agli interessati ai sensi dell’art. 7 della L. 241/1990. È una garanzia partecipativa rafforzata: i soggetti potenzialmente lesi dalla deroga (vicini, confinanti, residenti dell’area) devono essere informati e possono presentare osservazioni. La pubblicità del procedimento è particolarmente importante perché la deroga, modificando le regole urbanistiche generali, può incidere su aspettative consolidate dei cittadini.
Comma 3: i contenuti possibili della deroga
Il comma 3 elenca i contenuti che possono essere oggetto di deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza:
(a) limiti di densità edilizia: indici volumetrici e di copertura previsti dalle NTA del PRG;
(b) limiti di altezza: altezza massima degli edifici prevista dalla zonizzazione;
(c) distanze tra i fabbricati: rispetto alle distanze previste dalle norme di attuazione del PRG;
(d) destinazioni d'uso ammissibili: la destinazione di zona prevista dal piano (per esempio in zona commerciale realizzare residenza o servizi, o viceversa).
Restano in ogni caso fermi i limiti del D.M. 1444/1968 (artt. 7, 8 e 9): distanze minime tra fabbricati (10 metri tra pareti finestrate antistanti, 5 metri da costruzioni accessorie), standard urbanistici minimi (18 mq/abitante per servizi pubblici), dimensioni minime degli alloggi. Sono norme inderogabili anche dalla deroga ex art. 14: tutelano interessi essenziali di ordine pubblico (igiene, decoro, sicurezza).
Limiti generali della deroga
La deroga incontra limiti ulteriori non scritti ma desumibili dal sistema: deve essere proporzionata all’interesse pubblico perseguito, non può sostituirsi a una variante urbanistica generale (che richiede procedure specifiche di partecipazione e VAS), non può alterare in modo radicale l’assetto della zona. Il giudice amministrativo è severo nel sindacare le delibere di deroga eccessive o male motivate.
Caso pratico: la nuova scuola con altezza superiore
Il comune di Modena vuole realizzare una nuova scuola elementare in una zona residenziale dove l’altezza massima è 9 metri. Il progetto richiede 11 metri per esigenze tecnico-funzionali (palestra al piano terra, aule a piani superiori). Il consiglio comunale delibera la deroga ai sensi dell’art. 14 comma 1, motivando l’interesse pubblico dell’opera (necessità di una nuova scuola nella zona) e la necessità della deroga (impossibilità di adeguare le esigenze educative al limite di altezza). Si rispettano comunque le distanze minime D.M. 1444/1968 e le norme antisismiche e antincendio. La deroga è legittima.
Caso pratico: la rigenerazione di un’area dismessa
Tizio è proprietario di un grande capannone industriale dismesso in zona produttiva. Vuole convertirlo in residenza con servizi e commerciale. Il PRG vigente prevede solo destinazione produttiva. Tizio chiede al comune un permesso in deroga ai sensi dell’art. 14 comma 1-bis: la riqualificazione del capannone come polo misto residenziale-commerciale risponde a finalità di rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo (recupero dell’esistente invece di nuova edificazione), recupero sociale e urbano. Il consiglio comunale delibera la deroga, previa partecipazione dei cittadini interessati. Tizio ottiene il permesso in deroga, sempre nel rispetto delle norme paesaggistiche, sismiche, igieniche e degli artt. 7, 8, 9 del D.M. 1444/1968.
Caso pratico: i limiti della deroga
Caia chiede al comune un permesso in deroga per un edificio plurifamiliare di 15 piani in una zona dove il PRG prevede massimo 4 piani. Il consiglio delibera la deroga motivando un generico interesse pubblico. Il vicino impugna la delibera. Il TAR annulla: la deroga è eccessiva e male motivata, non risponde ad alcuna delle finalità tassative dell’art. 14, altera radicalmente l’assetto della zona, configura una variante urbanistica camuffata che doveva essere assoggettata a procedure di pianificazione e VAS. La deroga del singolo permesso non può sostituire la pianificazione generale.
Coordinamento con altre norme
L’art. 14 si coordina con: l’art. 12 TUE (presupposti del permesso, conformità urbanistica), il D.M. 1444/1968 (standard inderogabili anche in deroga), il Codice dei beni culturali D.Lgs. 42/2004, l’art. 7 L. 241/1990 (comunicazione avvio procedimento), gli artt. 22-24 TUE (SCIA), la L. 1150/1942 (legge urbanistica fondamentale), l’art. 31 comma 2 D.L. 201/2011 (medie e grandi strutture di vendita), le leggi regionali sulla rigenerazione urbana che spesso ampliano le ipotesi di deroga.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 51/2025
Illegittimita costituzionale
La Corte ha dichiarato illegittima la legge regionale Lazio n. 7/2017 nella parte in cui consentiva interventi edilizi in deroga agli strumenti urbanistici senza la delibera del Consiglio comunale. Il permesso di costruire in deroga ex art. 14 DPR 380/2001 richiede una valutazione caso per caso del Consiglio comunale: la Regione non puo introdurre deroghe ex lege generalizzate che comprimerebbero l'autonomia urbanistica del Comune.
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itDomande frequenti
Cosa significa permesso di costruire in deroga?
È un permesso che consente di realizzare un intervento edilizio in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico generale (PRG, PGT, PUG). Si tratta di un istituto eccezionale, riservato a situazioni qualificate: edifici e impianti pubblici o di interesse pubblico (comma 1) e ristrutturazioni edilizie con finalità di rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo o recupero sociale e urbano (comma 1-bis). La deroga richiede sempre una deliberazione del consiglio comunale che attesta l’interesse pubblico, e può riguardare densità edilizia, altezza, distanze e destinazioni d'uso, ma non può violare i limiti inderogabili del D.M. 1444/1968.
Quali edifici possono ottenere la deroga?
Ai sensi dell’art. 14 comma 1, edifici e impianti pubblici (scuole, ospedali, caserme, edifici giudiziari, attrezzature sportive pubbliche, infrastrutture per la mobilità) o di interesse pubblico (edifici di culto, opere di pubblica utilità, strutture sociali, RSA, anche se realizzate da privati). Ai sensi del comma 1-bis, anche le ristrutturazioni edilizie private quando sono finalizzate alla rigenerazione urbana, al contenimento del consumo di suolo o al recupero sociale e urbano dell’insediamento. Il consiglio comunale deve sempre attestare specificamente l’interesse pubblico dell’intervento.
Cosa può essere oggetto di deroga?
L’art. 14 comma 3 elenca i contenuti possibili della deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza: i limiti di densità edilizia (indici volumetrici e di copertura), i limiti di altezza degli edifici, le distanze tra fabbricati previste dalle NTA del PRG, le destinazioni d'uso ammissibili. Restano sempre fermi i limiti del D.M. 1444/1968: distanze minime tra fabbricati di 10 metri tra pareti finestrate (art. 9), standard urbanistici di 18 mq per abitante per servizi pubblici (art. 7), dimensioni minime degli alloggi (art. 8). Sono norme inderogabili anche dalla deroga ex art. 14, perché tutelano interessi essenziali di igiene, decoro e sicurezza.
Chi delibera la deroga?
Il consiglio comunale, non la giunta né il dirigente. È una garanzia di trasparenza e di controllo democratico: la deroga, modificando le regole urbanistiche generali, deve essere assunta dall’organo che rappresenta i cittadini. La deliberazione deve motivare specificamente l’interesse pubblico dell’opera e la necessità della deroga rispetto alle previsioni urbanistiche generali. Una motivazione generica o eccessiva può essere annullata dal TAR su ricorso degli interessati. Inoltre, ai sensi dell’art. 14 comma 2, dell’avvio del procedimento deve essere data comunicazione agli interessati ai sensi dell’art. 7 della L. 241/1990, garantendo la partecipazione dei vicini e dei cittadini potenzialmente lesi.
Posso impugnare una deroga concessa al mio vicino?
Sì, se ne hai interesse e legittimazione. La deliberazione consiliare di deroga e il successivo permesso di costruire in deroga sono atti amministrativi impugnabili davanti al TAR entro 60 giorni dalla notifica o piena conoscenza. Sono legittimati i confinanti, i vicini, i residenti dell’area, i comitati di tutela del territorio (cosiddetta vicinitas). I motivi tipici di impugnazione sono: insufficienza della motivazione sull’interesse pubblico, eccesso di potere per sproporzione tra deroga e finalità, violazione dei limiti inderogabili del D.M. 1444/1968, difetto di partecipazione ai sensi della L. 241/1990, sviamento di potere (uso della deroga per fini diversi da quelli tassativi). La giurisprudenza amministrativa è severa nel sindacare le delibere di deroga male motivate o eccessive.