- L'art. 14 TUPI sancisce la separazione tra indirizzo politico-amministrativo (Ministro) e gestione amministrativa (dirigenti).
- Il Ministro definisce obiettivi, priorità, piani e programmi annuali, emanando direttive generali per l'attività amministrativa e la gestione.
- Il Ministro assegna le risorse ai dirigenti dei centri di responsabilità e adotta provvedimenti di variazione delle assegnazioni.
- Il Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione con funzioni di supporto e raccordo, istituiti con regolamento ex L. 400/1988.
- Tutti gli incarichi e i contratti negli uffici di diretta collaborazione decadono automaticamente con il giuramento di un nuovo Ministro se non confermati entro 30 giorni.
- Il Ministro non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti, salvo poteri sostitutivi in caso di inerzia.
Art. 14 D.Lgs. 165/2001 (TUPI) – Indirizzo politico-amministrativo
In vigore dal 9/5/2001
1. Il Ministro esercita le funzioni di cui all'articolo 4, comma
1. A tal fine periodicamente, e comunque ogni anno entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, anche sulla base delle proposte dei dirigenti di cui all'articolo 16: a) definisce obiettivi, priorità, piani e programmi da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l'attività amministrativa e per la gestione; b) effettua, ai finì dell'adempimento dei compiti definiti ai sensi della lettera a), l'assegnazione ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità delle rispettive amministrazioni delle risorse di cui all'articolo 4, comma 1, lettera c), del presente decreto, ivi comprese quelle di cui all' articolo 3 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279 , e successive modificazioni ed integrazioni, ad esclusione delle risorse necessarie per il funzionamento degli uffici di cui al comma 2; provvede alle variazioni delle assegnazioni con le modalità previste dal medesimo decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279 , tenendo altresì conto dei procedimenti e subprocedimenti attribuiti ed adotta gli altri provvedimenti ivi previsti.
2. Per l'esercizio delle funzioni di cui al comma 1 il Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l'amministrazione, istituiti e disciplinati con regolamento adottato ai sensi dell' articolo 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400 . A tali uffici sono assegnati, nei limiti stabiliti dallo stesso regolamento: dipendenti pubblici anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo o comando; collaboratori assunti con contratti a tempo determinato disciplinati dalle norme di diritto privato; esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. All'atto del giuramento del Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine, conferiti nell'ambito degli uffici di cui al presente comma, decadono automaticamente ove non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo Ministro. Per i dipendenti pubblici si applica la disposizione di cui all' articolo 17, comma 14, della legge 15 maggio 1997, n. 127 . Con lo stesso regolamento si provvede al riordino delle segreterie particolari dei Sottosegretari di Stato. Con decreto adottato dall'autorità di governo competente, di concerto con il Ministro ((dell'economia e delle finanze)) , è determinato, in attuazione dell' articolo 12, comma 1, lettera n) della legge 15 marzo 1997, n.59 , senza aggravi di spesa e, per il personale disciplinato dai contratti collettivi nazionali di lavoro, fino ad una specifica disciplina contrattuale, il trattamento economico accessorio, da corrispondere mensilmente, a fronte delle responsabilità, degli obblighi di reperibilità e di disponibilità ad orari disagevoli, ai dipendenti assegnati agli uffici dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato. Tale trattamento, consistente in un unico emolumento, è sostitutivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale. Con effetto dall'entrata in vigore del regolamento di cui al presente comma sono abrogate le norme del regio decreto legge 10 luglio 1924, n. 1100 , e successive modificazioni ed integrazioni, ed ogni altra norma riguardante la costituzione e la disciplina dei gabinetti dei Ministri e delle segreterie particolari dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato. (23)
3. Il Ministro non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o ritardo il Ministro può fissare un termine perentorio entro il quale il dirigente deve adottare gli atti o i provvedimenti. Qualora l'inerzia permanga, o in caso di grave inosservanza delle direttive generali da parte del dirigente competente, che determinino pregiudizio per l'interesse pubblico, il Ministro può nominare, salvi i casi di urgenza previa contestazione, un commissario ad acta, dando comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri del relativo provvedimento. Resta salvo quanto previsto dall' articolo 2, comma 3, lett. p) della legge 23 agosto 1988, n. 400 . Resta altresì salvo quanto previsto dalL' articolo 6 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza , approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n.773 , e successive modificazioni ed integrazioni, e dall'articolo 10 del relativo regolamento emanato con regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 . Resta salvo il potere di annullamento ministeriale per motivi di legittimità.
Stesso numero, altri codici
- Art. 14 Codice Civile: Atto costitutivo
- Articolo 14 Codice della Crisi d'Impresa e dell’Insolvenza
- Articolo 14 Codice del Consumo: Campo di applicazione
- Articolo 14 Codice della Strada: Poteri e compiti degli enti proprietari delle strade
- Articolo 14 Codice di Procedura Civile Cause relative a somme di danaro e a beni mobili
- Articolo 14 Codice di Procedura Penale: Limiti alla connessione nel caso di reati commessi da minorenni
Inquadramento sistematico
L'art. 14 TUPI è una delle disposizioni fondative del modello costituzionale di amministrazione pubblica disegnato dalla riforma degli anni Novanta (D.Lgs. 29/1993, poi confluito nel TUPI). Insieme agli artt. 4, 16 e 17, costituisce il pilastro del principio di separazione tra politica e amministrazione, declinazione dell'art. 97 Cost. (imparzialità e buon andamento) e dell'art. 98 Cost. (servizio esclusivo della Nazione).
Il modello, definito anche di separazione funzionale, distingue nettamente due piani: quello dell'indirizzo politico-amministrativo, di competenza degli organi di governo (Ministro, Sottosegretari), e quello della gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, di competenza dei dirigenti. Il Ministro fissa gli obiettivi e valuta i risultati; i dirigenti scelgono i mezzi e rispondono dei risultati raggiunti.
Funzioni del Ministro
Il comma 1 lett. a) attribuisce al Ministro la funzione di definizione di obiettivi, priorità, piani e programmi e la conseguente emanazione di direttive generali. L'attività è periodica e comunque annuale, entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, in modo da raccordare la programmazione strategica con la disponibilità finanziaria. La direttiva generale annuale dell'azione amministrativa è strumento centrale di indirizzo, ed è oggetto di pubblicazione sui siti istituzionali ex D.Lgs. 33/2013.
La lett. b) prevede l'assegnazione ai dirigenti dei centri di responsabilità delle risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per il raggiungimento degli obiettivi, ai sensi dell'art. 4, comma 1, lett. c), TUPI e degli artt. 3 e ss. del D.Lgs. 279/1997 (riforma del bilancio). Il Ministro può adottare variazioni alle assegnazioni nel corso dell'esercizio, con le modalità previste dal D.Lgs. 279/1997.
Uffici di diretta collaborazione
Il comma 2 disciplina gli uffici di diretta collaborazione (Gabinetto, Segreteria particolare, Ufficio legislativo, Ufficio stampa, Consigliere diplomatico, ecc.), che svolgono esclusive competenze di supporto al Ministro e di raccordo con l'amministrazione. Si tratta di uffici di natura politico-fiduciaria, distinti dagli uffici dirigenziali ordinari, istituiti con regolamento di organizzazione adottato ai sensi dell'art. 17, comma 4 bis, L. 400/1988.
Agli uffici di diretta collaborazione possono essere assegnati: dipendenti pubblici anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo o comando; collaboratori a tempo determinato con contratti di diritto privato; esperti e consulenti con contratti di collaborazione coordinata e continuativa. Il modello è flessibile e adattabile alle scelte politiche del Ministro, con il limite del rispetto del regolamento e della dotazione organica.
Decadenza automatica al cambio del Ministro
Una previsione di particolare rilievo è la decadenza automatica di tutte le assegnazioni di personale e degli incarichi (anche dirigenziali) e dei contratti conferiti negli uffici di diretta collaborazione, al giuramento di un nuovo Ministro, se non confermati entro 30 giorni. È il cd. spoils system limitato, ammesso dalla giurisprudenza costituzionale (sent. n. 233/2006 e successive) solo per gli incarichi fiduciari strettamente connessi all'indirizzo politico, non per gli incarichi dirigenziali ordinari di gestione amministrativa.
Il trattamento economico accessorio del personale degli uffici di diretta collaborazione è determinato con decreto interministeriale (autorità di governo competente concertato con il MEF) ai sensi dell'art. 12, comma 1, lett. n), L. 59/1997. Si tratta di un emolumento sostitutivo del lavoro straordinario, della produttività collettiva e della qualità della prestazione individuale, calibrato sulle responsabilità e gli obblighi di reperibilità.
Divieto di avocazione
Il comma 3 sancisce il divieto per il Ministro di revocare, riformare, riservare o avocare a sé provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. È il corollario operativo della separazione funzionale: il Ministro non può sostituirsi al dirigente nel concreto esercizio del potere amministrativo. L'unica eccezione è il potere sostitutivo in caso di inerzia o ritardo del dirigente: in tal caso il Ministro può fissare un termine perentorio per provvedere e, decorso inutilmente, sostituirsi o nominare un commissario ad acta.
Considerazioni operative
L'attuazione del modello presenta criticità ricorrenti: la direttiva ministeriale annuale rischia di essere documento formale e generico se non accompagnata da un Piano triennale della performance ben costruito; il rapporto tra uffici di diretta collaborazione e dirigenti dell'amministrazione può generare conflitti se i primi sconfinano nella gestione concreta; lo spoils system del comma 2 ha innescato significativo contenzioso quando applicato in modo estensivo a incarichi non politico-fiduciari. La separazione tra politica e amministrazione resta principio guida ma la sua applicazione concreta richiede continua vigilanza da parte dei dirigenti per evitare invasioni di campo, e da parte del Ministro per esercitare correttamente l'indirizzo senza confondere ruoli e responsabilità.
Pronunce della Corte Costituzionale
Sentenza n. 251/2017
Consulta la pronuncia su www.cortecostituzionale.itPrassi dell'Agenzia delle Entrate
Funzione Pubblica Dipartimento Funzione Pubblica — indirizzi su organizzazione e personale PA
Agenzia delle Entrate
Leggi il documento su www.funzionepubblica.gov.itGazzetta Ufficiale G.U. D.Lgs. 165/2001 — pubblicazione originaria
Agenzia delle Entrate
Leggi il documento su www.gazzettaufficiale.itDomande frequenti
Qual è il principio fondamentale espresso dall'art. 14 TUPI?
Il principio di separazione tra indirizzo politico-amministrativo (Ministro) e gestione amministrativa, finanziaria e tecnica (dirigenti). Il Ministro definisce obiettivi e valuta risultati; i dirigenti scelgono i mezzi e rispondono dei risultati conseguiti.
Quando il Ministro deve emanare la direttiva generale annuale?
Periodicamente e comunque ogni anno entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, anche sulla base delle proposte dei dirigenti di cui all'art. 16. La direttiva definisce obiettivi, priorità, piani e programmi e contiene l'assegnazione delle risorse ai centri di responsabilità.
Cosa accade agli incarichi negli uffici di diretta collaborazione al cambio di Ministro?
Tutte le assegnazioni di personale, gli incarichi dirigenziali, le consulenze e i contratti decadono automaticamente al giuramento del nuovo Ministro se non confermati entro 30 giorni. È il cd. spoils system limitato, applicabile solo agli incarichi politico-fiduciari di diretta collaborazione.
Il Ministro può adottare un provvedimento di competenza dirigenziale?
No. Il comma 3 vieta espressamente al Ministro di revocare, riformare, riservare o avocare a sé provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. L'unica eccezione è il potere sostitutivo in caso di inerzia o ritardo del dirigente, da esercitarsi previa fissazione di termine perentorio.
Quali figure possono essere assegnate agli uffici di diretta collaborazione del Ministro?
Dipendenti pubblici anche in aspettativa, fuori ruolo o comando; collaboratori assunti con contratti a tempo determinato di diritto privato; esperti e consulenti per particolari professionalità con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, nei limiti stabiliti dal regolamento di organizzazione del Ministero.