Art. 20 L. 241/1990 — Silenzio assenso

Commento

Il silenzio assenso: la rivoluzione del rapporto cittadino-PA

L'art. 20 della L. 241/1990 disciplina il silenzio assenso, uno degli istituti più innovativi del moderno diritto amministrativo italiano. Prima della riforma del 2005 e delle successive modifiche, il silenzio della PA era tipicamente silenzio-inadempimento o silenzio-rigetto: l'inerzia non produceva l'effetto richiesto dal cittadino. L'art. 20, nella formulazione attuale, capovolge la prospettiva: nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell'amministrazione equivale all'accoglimento. È un meccanismo di accelerazione potente, che responsabilizza la PA: chi non risponde nei termini, ha implicitamente assentito. Il cittadino non resta più ostaggio dell'inerzia amministrativa, ma può legittimamente iniziare l'attività o esercitare il diritto richiesto.

L'ambito di applicazione: provvedimenti su istanza di parte

Il silenzio assenso si applica ai procedimenti per il rilascio di provvedimenti amministrativi su istanza di parte. Significa che il cittadino abbia presentato una richiesta espressa: il silenzio assenso non opera per procedimenti d'ufficio. Il provvedimento richiesto deve essere a contenuto vincolato o a discrezionalità limitata: l'amministrazione, se rispondesse espressamente, dovrebbe applicare la norma in modo tendenzialmente meccanico. Il sistema non opera per le valutazioni discrezionali complesse, per le materie sensibili, per i provvedimenti che richiedono un giudizio tecnico-discrezionale qualificato. La giurisprudenza prevalente ha sviluppato un'interpretazione equilibrata: il silenzio assenso è regola per le attività verificabili oggettivamente, eccezione per quelle che richiedono apprezzamento qualificato.

Il termine di formazione del silenzio

Il silenzio assenso si forma decorso il termine di conclusione del procedimento ex art. 2 L.241 (30 giorni generali, fino a 90 ordinari, eccezionalmente fino a 180 motivati per complessità). I termini sono specifici per ciascun procedimento e devono essere previsti dall'atto organizzativo dell'ente, in coerenza con la mappa procedimentale ex art. 4. Il decorso del termine produce automaticamente l'effetto: il cittadino non deve fare nulla, non deve attestare nulla, può semplicemente iniziare l'attività o esercitare il diritto. La giurisprudenza ha chiarito che il silenzio assenso non richiede formalità di accertamento: il decorso del tempo è esso stesso l'evento giuridico produttivo dell'effetto.

L'esclusione: materie sensibili e attività complesse

L'art. 20 c. 4 esclude espressamente dal silenzio assenso una serie di materie. Sono esclusi i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente (VIA, AIA, autorizzazioni paesaggistiche), la salute pubblica, l'incolumità pubblica, la pubblica sicurezza, la difesa nazionale, l'immigrazione, l'asilo, la cittadinanza, le procedure svolte ai sensi del codice di prevenzione antimafia, le procedure di evidenza pubblica. Per queste materie, il silenzio non equivale ad accoglimento, ma resta silenzio-inadempimento, con tutela giurisdizionale ex art. 117 c.p.a. La esclusione è giustificata dalla rilevanza degli interessi pubblici tutelati: in queste materie, l'apprezzamento qualificato della PA è insostituibile, e l'inerzia non può produrre effetti positivi.

La conferenza di servizi come alternativa

Il comma 2 dell'art. 20 prevede che, entro 30 giorni dalla presentazione dell'istanza, la PA può indire conferenza di servizi ex artt. 14 ss. In tal caso, il silenzio assenso non si forma: si attiva la conferenza, che decide in modo coordinato. La facoltà di indire conferenza è esercitata quando l'istanza coinvolge più amministrazioni o richiede valutazioni complesse: la PA preferisce un confronto coordinato all'effetto automatico del silenzio. La giurisprudenza ha confermato che l'indizione della conferenza è discrezionale, ma motivata: la PA non può indire conferenza senza ragioni serie, per il solo scopo di evitare il silenzio assenso. L'uso dilatorio dello strumento è sanzionato.

L'autotutela post-silenzio

L'art. 20 c. 3 conferma il potere di autotutela della PA anche dopo la formazione del silenzio assenso. La PA può intervenire ex art. 21-nonies (annullamento d'ufficio) entro 12 mesi dalla formazione del silenzio. L'autotutela è ammessa per gravi violazioni dei presupposti normativi, per pericolo di danno grave ad interessi pubblici fondamentali, per false rappresentazioni dei fatti da parte del privato. La motivazione dell'atto di autotutela deve essere articolata, proporzionata, in linea con i principi consolidati dell'autotutela amministrativa (art. 21-nonies). Il privato che abbia consolidato il silenzio assenso ha tutela del legittimo affidamento, ma non un diritto incondizionato: la PA può intervenire se sussistono i presupposti gravi.

Sistematica e ricadute pratiche

L'art. 20 si lega all'art. 2 (termine del procedimento, decorso del quale opera il silenzio), all'art. 19 (SCIA, regime parallelo per attività vincolate), all'art. 19-bis (concentrazione, può comprendere silenzio assenso), all'art. 14 e seguenti (conferenza, alternativa al silenzio), all'art. 17-bis (silenzio assenso tra PA, modello sussidiario), all'art. 21-nonies (autotutela), all'art. 117 c.p.a. (silenzio-inadempimento, per materie escluse). Sul piano pratico, il silenzio assenso e la SCIA insieme hanno determinato un cambiamento culturale: la PA è chiamata a rispondere nei tempi, e l'inerzia ha conseguenze. Per le imprese, il sistema offre prevedibilità: in caso di ritardo della PA, dopo il termine si può procedere. La giurisprudenza prevalente ha consolidato l'orientamento: il silenzio assenso è effetto sostanziale immediato, non richiede formalità di accertamento, e la PA che voglia disattenderlo deve attivare l'autotutela con i suoi rigorosi presupposti.