Art. 2 L. 241/1990 — Conclusione del procedimento

Commento

Il dovere di concludere: una conquista di civiltà giuridica

L'art. 2 della L. 241/1990 rappresenta la più importante delle innovazioni introdotte dalla legge sul procedimento. Prima del 1990, l'amministrazione poteva lasciare le istanze del cittadino indefinitamente prive di risposta, sicura della propria impunità procedimentale. La norma capovolge questa situazione: la PA ha il dovere giuridico di concludere ogni procedimento con un provvedimento espresso, entro un termine certo, conoscibile dall'interessato. Si tratta di un principio di civiltà giuridica, oggi corroborato dalla codificazione costituzionale del buon andamento e dalla direttiva sui servizi 2006/123/CE.

Il termine generale di trenta giorni e le deroghe

In assenza di previsione specifica, il termine generale è fissato in trenta giorni. Ciascuna amministrazione, peraltro, può individuare con propri regolamenti i termini per i procedimenti di propria competenza, entro il limite massimo di novanta giorni. È possibile arrivare fino a centottanta giorni con regolamento adottato di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione, previa motivazione sulla complessità tecnica o sulla sostenibilità organizzativa. Restano esclusi dal limite dei 180 giorni i procedimenti in materia di acquisto della cittadinanza e di immigrazione, retti da discipline speciali. Il termine non è meramente ordinatorio: la sua violazione fonda il silenzio-inadempimento e, se ne sussistono i presupposti, la responsabilità da ritardo disciplinata dall'art. 2-bis.

Decorrenza e sospensione del termine

Il termine decorre dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento dell'istanza, se ad iniziativa di parte. La giurisprudenza prevalente chiarisce che il dies a quo coincide con il momento in cui l'istanza è completa e regolare, mentre il termine resta sospeso quando l'amministrazione richieda integrazioni documentali o pareri obbligatori a soggetti esterni, nei limiti rigorosi previsti dalla legge. La sospensione non può tradursi in dilazione strumentale: la PA deve indicare con chiarezza l'oggetto della richiesta e i termini per l'adempimento. L'art. 2 va letto in stretto coordinamento con gli artt. 16 e 17 in tema di pareri e valutazioni tecniche, e con l'art. 6 che individua il responsabile del procedimento come garante del rispetto delle scadenze.

Obbligo di provvedere d'ufficio e silenzio-inadempimento

Il dovere di concludere sussiste anche quando il procedimento debba essere iniziato d'ufficio. Si pensi alle vigilanze, agli accertamenti su violazioni segnalate, alle attivazioni di poteri sanzionatori. La giurisprudenza amministrativa ha consolidato l'idea per cui il cittadino può, in presenza di una posizione qualificata, sollecitare l'avvio del procedimento e, in caso di inerzia, ricorrere al giudice. Il silenzio-inadempimento è espressamente disciplinato dall'art. 31 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) e dall'art. 117 c.p.a.: il giudice ordina alla PA di provvedere entro un termine, con possibilità di nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. È un rimedio distinto rispetto al silenzio-assenso dell'art. 20 e al silenzio significativo del 17-bis.

Il potere sostitutivo interno: una tutela preventiva

I commi 9-bis e seguenti, introdotti dalla L. 35/2012 e successivamente potenziati, hanno disegnato un sistema di tutela interno all'amministrazione che prescinde dal giudizio. Ogni ente deve individuare il soggetto cui il cittadino può rivolgersi in caso di superamento del termine: nei comuni è tipicamente il segretario generale o un dirigente apicale, nei ministeri il capo di gabinetto. Il titolare del potere sostitutivo deve concludere il procedimento, anche avvalendosi di poteri istruttori propri, in un tempo ulteriore non superiore alla metà di quello originario. La rilevazione dei dati sull'esercizio del potere sostitutivo confluisce nel sistema di valutazione delle performance e può integrare responsabilità disciplinare e dirigenziale. La norma si salda con l'art. 28 della legge in materia di responsabilità dei dipendenti pubblici.

Coordinamento con l'autotutela e con il silenzio significativo

L'art. 2 va letto in chiave sistematica con la disciplina dell'autotutela (artt. 21-quinquies, 21-nonies e 21-decies) e con le ipotesi di silenzio significativo. Il decorso del termine in materie ad alta intensità procedimentale può determinare effetti diversi a seconda del regime applicabile: silenzio-assenso nei casi dell'art. 20 e del 17-bis; SCIA nei casi dell'art. 19; silenzio-inadempimento nelle ipotesi residuali. La consapevolezza di quale regime si applichi è essenziale per il professionista che assiste il cittadino: solo il silenzio-inadempimento richiede l'azione giudiziale prevista dall'art. 117 c.p.a.; nelle altre ipotesi, il decorso del termine produce direttamente effetti sostanziali. Sul piano della responsabilità, il ritardo configura comunque danno ingiusto rilevante ai sensi dell'art. 2-bis, anche quando il provvedimento finale sia favorevole all'interessato.