Art. 1 L. 241/1990 — Principi generali dell’attività amministrativa

Commento

Una norma manifesto: l'identità della legge sul procedimento

L'art. 1 della L. 7 agosto 1990 n. 241 ha il rango di vera e propria norma manifesto del diritto amministrativo italiano. In un ordinamento che, fino al 1990, aveva conosciuto solo regole frammentarie sull'azione amministrativa, il legislatore concentra in un unico articolo i principi che, da quel momento, governano ogni procedimento. La disposizione non si limita a un'enunciazione astratta: i criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza diventano parametri di legittimità, sindacabili dal giudice amministrativo come tutti gli altri vizi tipici del provvedimento. La portata è dunque sostanziale, non meramente programmatica.

Il radicamento costituzionale e il dialogo con l'art. 97 Cost.

I principi dell'art. 1 sono lettura procedimentale dell'art. 97 della Costituzione, che fissa imparzialità e buon andamento come pilastri dell'organizzazione e dell'attività amministrativa. La giurisprudenza prevalente ha sempre ribadito che le clausole dell'art. 1 non sono semplici inviti al legislatore ma regole immediatamente applicabili: economicità ed efficacia vincolano l'amministrazione alla logica del rapporto mezzi-fine, mentre imparzialità e pubblicità impongono criteri oggettivi nella selezione e la conoscibilità delle scelte. La Corte Costituzionale ha più volte chiarito che la trasparenza è strumento attraverso cui si realizzano il controllo democratico e l'accountability del potere pubblico.

L'apertura ai principi dell'ordinamento comunitario

Il richiamo ai principi dell'ordinamento comunitario, oggi unionale, ha aperto il diritto amministrativo italiano alla giurisprudenza della Corte di Giustizia: proporzionalità, legittimo affidamento, certezza del diritto, non discriminazione, buona amministrazione (oggi art. 41 della Carta dei diritti fondamentali UE) sono diventati cittadini stabili del nostro ordinamento. La proporzionalità, in particolare, ha modificato l'approccio al sindacato sull'eccesso di potere: il giudice oggi verifica idoneità, necessità e adeguatezza della misura, andando oltre la sola logica della ragionevolezza. Il legittimo affidamento ha imposto cautele specifiche nell'esercizio dei poteri di autotutela disciplinati dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies della stessa legge.

Il comma 1-bis: PA come soggetto contrattuale

Il comma 1-bis, inserito con la legge n. 15/2005, segna una svolta culturale. Quando l'amministrazione non esercita potestà autoritativa — quindi quando agisce per realizzare interessi pubblici attraverso strumenti di mercato (locazioni, alienazioni, acquisizioni, contratti di diritto comune) — applica il diritto privato. La PA diventa parte negoziale e i suoi atti sono assoggettati alle ordinarie regole del codice civile, con tutte le conseguenze in tema di buona fede ex art. 1175 c.c., responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. e nullità contrattuale. La giurisdizione resta peraltro complessa: il giudice ordinario per le controversie sull'esecuzione del contratto, il giudice amministrativo per gli atti prodromici autoritativi (ad esempio le procedure di evidenza pubblica). Il rinvio agli artt. 19 e 20 della stessa L.241, nelle parti che disciplinano SCIA e silenzio assenso, completa la cornice della amministrazione di risultato.

I soggetti privati esercenti funzioni amministrative

Il comma 1-ter estende i principi dell'art. 1 a tutti i soggetti privati preposti all'esercizio di attività amministrative: concessionari di pubblici servizi, organismi di diritto pubblico, società in house, federazioni sportive nazionali per le funzioni delegate, ordini professionali. La norma codifica un'esigenza di sostanza: dove vi è esercizio di potere pubblico, devono valere le stesse garanzie procedimentali, indipendentemente dalla veste formale del soggetto agente. Il livello di garanzia, precisa la norma, non può essere inferiore a quello richiesto alle pubbliche amministrazioni. Si supera così la possibile elusione delle regole del procedimento attraverso lo strumento della privatizzazione formale: il diritto amministrativo segue la funzione, non la natura giuridica del soggetto.

Collaborazione e buona fede: l'innesto del 2020

Il comma 2-bis, introdotto dal D.L. 16 luglio 2020 n. 76 (decreto Semplificazioni) e convertito in L. 120/2020, ha avuto un valore quasi-costituzionale: i rapporti tra cittadino e PA sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede. La disposizione codifica orientamenti già consolidati in giurisprudenza, conferendo loro autonoma e diretta cogenza. La buona fede impone all'amministrazione comportamenti coerenti, divieto di venire contra factum proprium, rispetto delle aspettative legittime generate. La collaborazione impone obblighi di soccorso istruttorio, di chiarimento procedimentale, di non frapporre ostacoli formali al cittadino in buona fede. Sul piano pratico, il nuovo comma è oggi utilizzato dai TAR per sindacare condotte amministrative formalmente legittime ma sostanzialmente vessatorie, e si salda con la responsabilità da contatto sociale qualificato che la giurisprudenza riconosce nel rapporto procedimentale.