In sintesi
- L'art. 2 del D.Lgs. 36/2023 codifica il principio della fiducia nell'esercizio dell'attività amministrativa: l'attribuzione e il riconoscimento di responsabilità ai pubblici dipendenti devono favorire l'iniziativa, l'autonomia decisionale e la legittima discrezionalità.
- Il principio mira a contrastare la cd. paura della firma e la conseguente burocrazia difensiva, che frenano l'azione amministrativa e ritardano la spesa pubblica.
- Il secondo comma chiarisce che il principio favorisce ampia autonomia decisionale dei funzionari, con particolare riferimento alle valutazioni e alle scelte per acquisire e per eseguire le prestazioni secondo il principio del risultato.
- Il terzo comma raccorda il principio con la disciplina sulla responsabilità erariale: la valutazione della responsabilità tiene conto delle peculiarità delle prestazioni, della tempestività richiesta e della complessità.
- Il quarto comma introduce strumenti di tutela dei funzionari (es. polizza assicurativa per coperture dei rischi connessi alla responsabilità).
- Il principio dialoga con la L. 241/1990 (art. 1 — efficienza, efficacia, imparzialità) e con i principi UE in materia di buona amministrazione (art. 41 Carta dei diritti fondamentali UE).
Testo dell'articoloVigente
1. L’attribuzione e l’esercizio del potere nel settore dei contratti pubblici si fondano sul principio della reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici.
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Commento
Genesi e ratio del principio della fiducia
Il principio della fiducia, codificato per la prima volta nell'ordinamento dall'art. 2 del D.Lgs. 36/2023, risponde a un'esigenza avvertita da tempo nel sistema dei contratti pubblici: la burocrazia difensiva che, alimentata dal timore della responsabilità erariale e penale, induce i funzionari ad assumere atteggiamenti di chiusura, a richiedere documentazione sovrabbondante e a moltiplicare passaggi procedurali superflui. Il legislatore del 2023 ha ritenuto che senza un cambio di paradigma il principio del risultato (art. 1) sarebbe rimasto lettera morta: serve un ambiente di fiducia istituzionale entro cui il funzionario possa esercitare la propria discrezionalità senza la costante percezione del rischio personale.
Contenuto e portata del principio
Il principio si articola in due dimensioni. Sul piano relazionale, valorizza il rapporto di reciproca fiducia tra P.A. e operatori economici, riducendo gli adempimenti documentali (logica del once only con il fascicolo virtuale, art. 24) e ampliando le ipotesi di autodichiarazione. Sul piano organizzativo, rafforza l'autonomia decisionale del funzionario, promuove la diffusione di competenze tecniche e impone alle amministrazioni di adottare misure di sostegno (formazione, assicurazione, accompagnamento legale).
Il rapporto con la responsabilità erariale
Il terzo comma dell'art. 2 chiarisce che la valutazione della responsabilità del funzionario tiene conto delle peculiarità delle prestazioni, della tempestività richiesta e della complessità della procedura. Si tratta di un parametro che la giurisprudenza contabile deve considerare nella ricostruzione dell'elemento soggettivo della colpa grave. Il principio si raccorda con la riforma della responsabilità erariale di cui all'art. 21 del D.L. 76/2020 (cd. scudo erariale), che ha temporaneamente limitato al dolo la responsabilità per danno da provvedimento. La combinazione di queste norme delinea un contesto giuridico più favorevole all'iniziativa amministrativa.
Tutela del funzionario: polizza e assistenza
Il quarto comma dell'art. 2 prevede la possibilità di una polizza assicurativa a copertura dei rischi connessi alla responsabilità del funzionario nelle materie di cui al Codice. La misura, attuativa di precedenti previsioni della legge 124/2015 e del D.L. 90/2014, mira a rendere economicamente sostenibile l'esposizione al rischio del dipendente pubblico. La copertura assicurativa non riguarda tuttavia il dolo né la colpa grave, in coerenza con i principi generali della responsabilità erariale e con il principio di personalità della responsabilità.
Bilanciamento con i presidi di legalità
La fiducia non significa abbandono dei controlli: il principio si combina con la disciplina anticorruzione (l. 190/2012), con il codice di comportamento dei dipendenti pubblici (d.P.R. 62/2013) e con il sistema delle compliance aziendali del Codice del 2023 (art. 16 ANAC, art. 222 ss.). L'idea è che la fiducia sia condizionata: si presume fino a prova contraria, ma può venire meno in presenza di comportamenti opportunistici o di violazione dei doveri di lealtà. Il sistema di penalità/premialità delle stazioni appaltanti (art. 136) è uno degli strumenti operativi di tale bilanciamento.
Il principio come criterio interpretativo
Il giudice amministrativo utilizza il principio della fiducia come parametro per valutare la ragionevolezza delle scelte discrezionali. Una richiesta documentale ridondante o un'esclusione fondata su cavilli formali possono essere censurate alla luce del principio. La fiducia, in questo senso, è il fronte interno del principio del risultato: l'una è la condizione organizzativa dell'altro. Le due norme, lette in combinato disposto, costituiscono l'asse identitario del nuovo Codice e ne segnano la distanza più marcata rispetto al previgente D.Lgs. 50/2016.
Prassi e linee guida
ANAC
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Caso 1: Caio RUP e l'autonomia decisionale
Caio, RUP, decide di procedere mediante affidamento diretto ai sensi dell'art. 50, ricorrendo a un operatore di sua conoscenza professionale ma in regola con tutti i requisiti. Documenta in determinazione le ragioni della scelta e l'indagine di mercato preliminare. Il principio della fiducia (art. 2) valorizza l'iniziativa di Caio, purché correttamente motivata e tracciata.
Caso 2: Tizio dirigente e la responsabilità erariale
Tizio, dirigente, è sottoposto a giudizio contabile per un presunto danno erariale derivante da una scelta procedurale rivelatasi infelice. Il giudice contabile, applicando l'art. 2, comma 3, CP36, valuta la peculiarità della procedura, la tempestività richiesta e la complessità del contesto e ritiene non sussistenti gli estremi della colpa grave.
Caso 3: Sempronio funzionario e la polizza assicurativa
Sempronio, RUP di una stazione appaltante, sottoscrive una polizza assicurativa ai sensi dell'art. 2, comma 4, CP36. La polizza copre i rischi connessi a colpa lieve nell'attività contrattuale; non opera in caso di dolo o colpa grave, in coerenza con i principi generali della responsabilità erariale.
Caso 4: Commento applicativo
L'art. 2 CP36 mira a superare la burocrazia difensiva e a creare un contesto di reciproca fiducia tra P.A. e operatori. Va sempre letto in combinato disposto con l'art. 1 (risultato) e con la disciplina della responsabilità erariale: la fiducia è la precondizione organizzativa del risultato, ma non legittima il superamento dei presidi di legalità e anticorruzione.
Domande frequenti
In che cosa consiste il principio della fiducia?
È il principio enunciato dall'art. 2 CP36 secondo cui l'attribuzione delle responsabilità ai pubblici dipendenti deve favorire iniziativa, autonomia decisionale e legittima discrezionalità, contrastando la cd. burocrazia difensiva.
Il principio elimina la responsabilità del funzionario?
No. Il principio incide sui criteri di valutazione della responsabilità (art. 2, comma 3) ma non esclude la sussistenza di dolo o colpa grave. Resta operante la disciplina della responsabilità erariale, amministrativa, disciplinare e penale.
La polizza assicurativa copre tutti i rischi del funzionario?
No. La polizza, prevista dall'art. 2, comma 4, copre i rischi connessi alla responsabilità per colpa lieve. Non opera in caso di dolo o colpa grave, in linea con il principio di personalità della responsabilità.
Il principio della fiducia si applica anche ai rapporti con gli operatori economici?
Sì. Il principio valorizza il rapporto di reciproca fiducia tra P.A. e operatori, riducendo gli adempimenti documentali (fascicolo virtuale, art. 24) e ampliando le ipotesi di autodichiarazione.
Come si concilia il principio della fiducia con i presidi anticorruzione?
La fiducia è condizionata: si presume fino a prova contraria ma può venire meno in presenza di comportamenti opportunistici. Restano pienamente operanti la l. 190/2012, il codice di comportamento e i poteri di vigilanza di ANAC.
Vedi anche