Art. 17-bis L. 241/1990 — Silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche

Commento

L'art. 17-bis: una svolta nei rapporti tra amministrazioni

L'art. 17-bis della L. 241/1990, introdotto dalla L. 124/2015 (riforma Madia), ha rappresentato una delle innovazioni più significative del moderno diritto amministrativo italiano. Prima della sua introduzione, l'acquisizione di assensi, concerti, nulla osta tra amministrazioni era una fonte cronica di ritardo: una PA decidente poteva attendere mesi, talora anni, l'espressione di assenso di altre amministrazioni, paralizzando l'intero procedimento. L'art. 17-bis capovolge la prospettiva: l'inerzia non blocca il procedimento, ma vale come assenso. È il principio del silenzio assenso applicato non al rapporto cittadino-PA (art. 20), ma ai rapporti tra amministrazioni pubbliche, con effetto dirompente sull'efficienza del sistema.

Ambito di applicazione: gli atti di assenso tra PA

L'art. 17-bis si applica quando, ai fini dell'adozione di un provvedimento normativo o amministrativo, sia previsto che una pubblica amministrazione, comprese le agenzie pubbliche, esprima il proprio assenso, concerto o nulla osta a un'altra amministrazione procedente. Si tratta dunque dei procedimenti in cui la decisione della PA procedente dipende dalla previa acquisizione di un atto di assenso di altra PA. La regola non si applica ai rapporti tra cittadino e PA (per cui valgono gli artt. 19 e 20), ma esclusivamente ai rapporti interistituzionali. Resta peraltro confermato il principio: anche nei rapporti interistituzionali, l'inerzia ha effetti precisi, ed è onere della PA invitata pronunciarsi nei termini.

I termini: regola generale e materie sensibili

Il termine generale è di 30 giorni dalla ricezione della richiesta. È un termine breve, dimezzato rispetto a quello previsto in via generale per i pareri (art. 16) e ulteriormente accorciato rispetto alle valutazioni tecniche (art. 17). La ragione è strutturale: tra PA, la circolazione di documenti dovrebbe essere immediata, l'expertise interna disponibile, le decisioni rapide. Per le materie ambientali, paesaggistiche, dei beni culturali, della salute (e in alcune altre specifiche ipotesi), il termine è elevato a 90 giorni. La maggiore durata riflette la complessità dell'accertamento in materie sensibili. Il termine, peraltro, è perentorio: il suo decorso senza pronuncia produce ipso iure l'effetto di assenso, salvo le ipotesi specifiche di superamento previste dalla legge.

Il meccanismo del silenzio assenso e le eccezioni

Decorso il termine senza pronuncia espressa, l'assenso si considera formato. La PA procedente può adottare il provvedimento sulla base dell'assenso tacito. Il meccanismo è radicale: l'inerzia della PA invitata produce automaticamente l'effetto positivo, eliminando ogni possibilità per quella PA di disattendere successivamente la decisione. Per le materie sensibili, la giurisprudenza ha sviluppato un orientamento più cauto: il silenzio assenso opera ma con maggiore vigilanza sulla concreta acquisizione dell'informazione e sulla possibilità di esercitare il dissenso. In alcune ipotesi, il dissenso espresso tardivamente può ancora attivare meccanismi di opposizione politica analoghi a quelli dell'art. 14-quinquies. La regola di sistema, però, è quella della formazione del silenzio assenso: gli interessi sensibili sono tutelati dalla durata più ampia del termine (90 giorni), non dall'inoperatività della regola.

I meccanismi di superamento del dissenso

Per i casi in cui le PA preposte a interessi sensibili abbiano espresso dissenso espresso, la legge prevede meccanismi di superamento. Il dissenso può essere superato da un atto di livello politico superiore: tipicamente il Presidente del Consiglio dei Ministri (su proposta del ministro competente), che decide entro un termine specifico, sentiti i ministri interessati. La logica è quella di non lasciare la decisione finale alla sola PA dissenziente, garantendo al contempo un vaglio politico di alto livello quando emerga conflitto tra interessi pubblici. Il meccanismo è analogo, mutatis mutandis, a quello dell'art. 14-quinquies (opposizione nella conferenza di servizi) e si lega a un sistema di gestione costruttiva dei dissensi che caratterizza il moderno diritto amministrativo italiano.

Sistematica e ricadute pratiche

L'art. 17-bis si lega all'art. 16 (pareri, regime parallelo), all'art. 17 (valutazioni tecniche, regime parallelo), all'art. 14 (conferenza di servizi, alternativa procedurale al silenzio assenso tra PA), all'art. 14-bis (modello operativo della conferenza semplificata), all'art. 19-bis (concentrazione regimi amministrativi), agli artt. 19 e 20 (SCIA e silenzio assenso nei rapporti cittadino-PA, distinti). La giurisprudenza prevalente ha applicato l'art. 17-bis con rigore, sanzionando le PA che cercavano di sottrarsi alla regola dell'assenso tacito tramite comunicazioni informali o pronunce intempestive. La Corte Costituzionale ne ha confermato la legittimità, riconoscendone la coerenza con il principio di buon andamento ex art. 97 Cost. e con i principi eurounitari di efficacia ed efficienza. Sul piano pratico, l'art. 17-bis ha consentito una drastica riduzione dei tempi di numerosi procedimenti, soprattutto quelli che richiedono concerti o nulla osta interministeriali. La sua corretta attuazione richiede oggi sistemi informatici interoperabili che consentano la tracciabilità delle richieste e dei termini, in coerenza con l'art. 3-bis (telematica) e con il CAD. È uno dei pilastri del moderno diritto amministrativo italiano, espressione di una cultura amministrativa orientata al risultato e alla responsabilizzazione di tutte le PA coinvolte nei procedimenti.