Art. 15 L. 241/1990 — Accordi fra pubbliche amministrazioni

Commento

L'amministrazione come rete: gli accordi tra PA

L'art. 15 della L. 241/1990 disciplina gli accordi tra pubbliche amministrazioni per il coordinamento di attività di interesse comune. La norma riconosce esplicitamente uno strumento di cooperazione orizzontale tra PA che integra, senza sostituirlo, il modello della distribuzione di competenze. Le amministrazioni non sono monadi isolate, ma soggetti che operano in una rete istituzionale complessa: prevenzione sanitaria che richiede il concorso di Comune, ASL, Regione; politiche del lavoro che coinvolgono Stato, Regioni, enti previdenziali; tutela ambientale che integra Ministero, Regioni, ARPA, enti locali. L'accordo ex art. 15 è il principale strumento giuridico per gestire questa interdipendenza, evitando le rigidità della distribuzione formale delle competenze e favorendo la sinergia operativa.

Oggetto e contenuto degli accordi

L'oggetto degli accordi è ampio: disciplinare lo svolgimento di attività di interesse comune in collaborazione. Possono riguardare la gestione di servizi pubblici, l'attuazione di programmi, la condivisione di risorse, la realizzazione di opere di interesse comune, l'erogazione coordinata di prestazioni, la conduzione di iniziative formative o di ricerca, lo scambio di informazioni e dati. L'accordo non può sostituire competenze esclusive di una PA con quelle di un'altra (non può, ad esempio, trasferire competenze amministrative in violazione di norme di legge), ma può articolare modalità collaborative entro il rispetto delle competenze di ciascuna. Tipicamente, contiene: oggetto della collaborazione, attività di ciascuna PA, risorse coinvolte, tempi di esecuzione, modalità di coordinamento, indicatori di risultato, eventuale revisione e cessazione.

La forma scritta e la digitalizzazione

L'art. 15 c. 2-bis impone la forma scritta a pena di nullità. La modifica più recente, introdotta dal D.L. 145/2013 e affinata dal D.Lgs. 217/2017, ha richiesto la sottoscrizione con firma digitale o altri strumenti elettronici previsti dal CAD (D.Lgs. 82/2005). La forma elettronica, oggi standard, garantisce certezza della data, verificabilità della provenienza, tracciabilità del contenuto. Le PA aderenti scambiano documenti firmati digitalmente attraverso le proprie piattaforme di gestione documentale, e l'accordo è conservato in archivio digitale a norma. La giurisprudenza ha confermato il rigore del requisito formale: la nullità per difetto di forma è radicale e travolge tutti gli atti basati sull'accordo. La leggerezza con cui talvolta erano gestiti gli accordi nel passato non è più tollerata.

Distinzione dagli accordi ex art. 11 e dai contratti pubblici

Gli accordi ex art. 15 si distinguono nettamente da altre figure. Dagli accordi ex art. 11 si distinguono per le parti: lì PA e privato, qui PA tra di loro. Il regime applicabile, peraltro, è analogo: forma scritta, principi civilistici in quanto compatibili, giurisdizione esclusiva del GA. Dai contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) si distinguono per natura: qui non vi è una controprestazione patrimoniale tipica di una compravendita o di un appalto, ma una collaborazione paritaria. La Corte di Giustizia UE ha sviluppato la nozione di partenariato pubblico-pubblico per identificare quegli accordi che, pur tra PA, hanno natura sostanzialmente collaborativa e non rientrano nell'ambito dei contratti pubblici, evitando l'applicazione delle direttive appalti. Il discrimen è la genuina natura collaborativa: se l'accordo è in realtà un appalto travestito da accordo, si applicano le regole sui contratti pubblici, pena la nullità.

Profili applicativi: convenzioni, intese, protocolli

L'art. 15 è la base giuridica di numerose figure applicative. Le convenzioni sono accordi puntuali per la gestione di un servizio o di un'attività specifica (es. convenzione tra ASL e Comune per servizi sociali). Le intese hanno carattere più programmatico, fissano principi e obiettivi (es. intese Stato-Regioni in conferenza unificata). I protocolli sono accordi tendenzialmente operativi che dettagliano modalità tecniche (es. protocolli tra forze dell'ordine per la sicurezza). L'accordo di programma (art. 34 D.Lgs. 267/2000) è una figura specifica per i Comuni e altri enti locali, con efficacia anche su atti di pianificazione. La giurisprudenza ha sviluppato una casistica articolata su ciascuna figura, individuando regole specifiche su validità, esecuzione, recesso, controversie.

Coordinamento sistemico e leale collaborazione

L'art. 15 è espressione del principio costituzionale di leale collaborazione tra amministrazioni (artt. 5, 114, 118 Cost.). La Corte Costituzionale ha più volte chiarito che lo Stato, le Regioni e gli enti locali non sono entità separate, ma articolazioni di una stessa Repubblica chiamata a perseguire obiettivi comuni. L'accordo ex art. 15 è uno degli strumenti privilegiati di attuazione di questo principio. Si lega all'art. 14 (conferenza di servizi, modalità di coordinamento istruttorio e decisionale tra PA), all'art. 11 (accordi con i privati, regime analogo), all'art. 133 c.p.a. (giurisdizione esclusiva GA per controversie sugli accordi pubblici), al D.Lgs. 36/2023 (codice contratti pubblici, distinzione dai contratti), al D.Lgs. 267/2000 (TUEL, accordi di programma), al CAD (D.Lgs. 82/2005, forma e firma digitale). Nel quadro PNRR, gli accordi tra PA sono strumenti centrali per la realizzazione di obiettivi multidimensionali che coinvolgono più livelli di governo: dalla transizione digitale alla rigenerazione urbana, dalla mobilità sostenibile alle politiche per la salute. La corretta gestione degli accordi è oggi competenza essenziale per ogni amministrazione moderna.