In sintesi
L'
articolo 17 del Codice del Terzo settore definisce la figura del volontario e disciplina l'attività di volontariato in modo unitario per tutti gli ETS, superando le frammentazioni precedenti (L. 266/1991 sulle ODV, normativa di settore per Protezione civile, sanità, sport). Il volontario è la persona che, per libera scelta, svolge attività a favore della comunità e del bene comune attraverso un ETS, mettendo a disposizione tempo e capacità in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro neanche indiretti, esclusivamente per fini di solidarietà. La definizione è ampia ma tassativa nei suoi elementi: libera scelta (esclusione di ogni forma di coercizione, anche indiretta), gratuità (esclusione di ogni retribuzione, diretta o mascherata), personalità (l'attività non è delegabile a terzi nemmeno per via contrattuale), finalità solidaristica (orientamento al bene comune), assenza di lucro anche indiretto (esclusione di vantaggi economici di qualsiasi natura).
Il comma 1 obbliga gli ETS che si avvalgono di volontari a iscriverli in un apposito registro, nel quale vanno annotati i volontari che svolgono attività non occasionale. Il registro è un adempimento obbligatorio e ha funzione di pubblicità interna e di documentazione per fini assicurativi: l'
art. 18 CTS prevede la copertura assicurativa obbligatoria dei volontari per infortuni, malattie connesse allo svolgimento dell'attività e responsabilità civile verso terzi, e il registro è il riferimento per identificare i soggetti coperti dalla polizza. Il comma 3 sancisce la gratuità assoluta dell'attività: il volontario non può essere retribuito in alcun modo, neppure dal beneficiario dell'attività di volontariato (regola importante che esclude il pagamento «in conto volontariato» da parte di chi riceve il servizio). Possono essere rimborsate solo le spese effettivamente sostenute e documentate per l'attività prestata, entro limiti massimi predeterminati e in base a tipologie di spese preventivamente deliberate dall'organo competente. Il divieto di rimborsi spese forfettari è assoluto, salvo l'eccezione del comma 4 per le spese autocertificate ex art. 46 D.P.R. 445/2000 entro 10 euro giornalieri e 150 euro mensili, con delibera preventiva dell'organo competente sulle tipologie e attività ammesse. L'eccezione non si applica alle attività di volontariato aventi ad oggetto la donazione di sangue e di organi, regolate dalla disciplina speciale.
Il comma 5 stabilisce l'incompatibilità tra qualità di volontario e qualsiasi forma di rapporto di lavoro retribuito con lo stesso ente. La regola impedisce la sovrapposizione tra dipendenza/collaborazione e volontariato presso lo stesso ETS, evitando il fenomeno del «volontariato indotto» o «volontariato a sostituzione di lavoro retribuito». Eccezioni limitate sono previste per gli operatori di soccorso delle organizzazioni di vigili del fuoco volontari delle Province autonome di Trento e Bolzano (art. 76 L.P. Bolzano 7/2001 e art. 55-bis L.P. Trento 23/1990). Il comma 6 precisa inoltre che non è volontario l'associato che occasionalmente coadiuvi gli organi sociali nello svolgimento delle loro funzioni: la collaborazione episodica nelle attività di gestione dell'ente (assemblee, riunioni, attività amministrative occasionali) non costituisce attività di volontariato ai sensi del Codice e non genera obblighi di iscrizione al registro o di copertura assicurativa specifica.
Il comma 6-bis riconosce ai lavoratori subordinati che svolgono volontariato in un ETS il diritto di usufruire delle forme di flessibilità di orario o turnazione previste dai contratti o accordi collettivi: si tratta di una previsione di tutela del volontariato come scelta personale del lavoratore, che si coordina con la disciplina speciale di alcune attività (in particolare l'art. 39 D.Lgs. 1/2018 sulla Protezione civile, che prevede permessi specifici per i volontari mobilitati in emergenza).
Art. 17 D.Lgs. 117/2017 Codice Terzo Settore — Volontario e attività di volontariato
In vigore dal 03/08/2017
1. Gli enti del Terzo settore possono avvalersi di volontari nello svolgimento delle proprie attività e sono tenuti a iscrivere in un apposito registro i volontari che svolgono la loro attività in modo non occasionale.
2. Il volontario è una persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo settore, mettendo a disposizione il proprio tempo e le proprie capacità per promuovere risposte ai bisogni delle persone e delle comunità beneficiarie della sua azione, in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ed esclusivamente per fini di solidarietà.
3. L'attività del volontario non può essere retribuita in alcun modo nemmeno dal beneficiario. Al volontario possono essere rimborsate dall'ente del Terzo settore tramite il quale svolge l'attività soltanto le spese effettivamente sostenute e documentate per l'attività prestata, entro limiti massimi e alle condizioni preventivamente stabilite dall'ente medesimo. Sono in ogni caso vietati rimborsi spese di tipo forfetario.
4. Ai fini di cui al comma 3, le spese sostenute dal volontario possono essere rimborsate anche a fronte di una autocertificazione resa ai sensi dell' articolo 46 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 , purché non superino l'importo di 10 euro giornalieri e 150 euro mensili e l'organo sociale competente deliberi sulle tipologie di spese e le attività di volontariato per le quali è ammessa questa modalità di rimborso. La disposizione di cui al presente comma non si applica alle attività di volontariato aventi ad oggetto la donazione di sangue e di organi.
5. La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto di lavoro retribuito con l'ente di cui il volontario è socio o associato o tramite il quale svolge la propria attività volontaria. ((Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano agli operatori che prestano attività di soccorso per le organizzazioni di cui all' articolo 76 della legge provinciale 5 marzo 2001, n. 7 , della Provincia autonoma di Bolzano e di cui all' articolo 55-bis della legge provinciale 19 luglio 1990, n. 23 , della Provincia autonoma di Trento.))
6. Ai fini del presente Codice non si considera volontario l'associato che occasionalmente coadiuvi gli organi sociali nello svolgimento delle loro funzioni. ((
6-bis. I lavoratori subordinati che intendano svolgere attività di volontariato in un ente del Terzo settore hanno diritto di usufruire delle forme di flessibilità di orario di lavoro o delle turnazioni previste dai contratti o dagli accordi collettivi, compatibilmente con l'organizzazione aziendale. ))
7. Le disposizioni di cui al presente titolo non si applicano agli operatori volontari del servizio civile universale, al personale impiegato all'estero a titolo volontario nelle attività di cooperazione internazionale allo sviluppo, nonché agli operatori che prestano le attività di cui alla legge 21 marzo 2001, n. 74
Commento
L'art. 17 è la norma cardine della disciplina del volontariato organizzato. Storicamente il volontariato in Italia era regolato dalla L. 266/1991, che ne aveva costruito i principi fondamentali (gratuità, libera scelta, finalità solidaristica) nel quadro di una legge dedicata espressamente alle organizzazioni di volontariato e ai loro registri regionali. Il CTS recepisce e amplia tale impianto, estendendolo a tutti gli ETS e non solo alle ODV. La portata è significativa: oggi un'APS, una fondazione di partecipazione, un ente filantropico, una società di mutuo soccorso o un'impresa sociale possono avvalersi di volontari, ma tutti devono rispettare le stesse regole sulla figura del volontario, sui rimborsi spese, sull'incompatibilità con il lavoro retribuito e sull'iscrizione nel registro dei volontari. Il volontariato cessa quindi di essere caratteristica esclusiva di una tipologia di enti (le ODV della L. 266/1991) e diventa una modalità trasversale di prestazione di attività al servizio del Terzo settore.
La funzione sistematica della norma è di proteggere la genuinità dell'attività di volontariato, distinguendola nettamente dal lavoro subordinato o autonomo e dal volontariato «spurio» o «mascherato». Il volontario è figura sui generis: non è un lavoratore (manca la retribuzione e il vincolo di subordinazione tipico del rapporto di lavoro ex art. 2094 c.c.), non è un socio in senso patrimoniale (la sua attività non è proporzionale a un conferimento di capitale), non è un beneficiario (la sua azione è rivolta a terzi o alla comunità, non al proprio interesse). È una persona che dona tempo per finalità di interesse generale attraverso un ente che ne organizza l'attività. Il divieto di retribuzione anche indiretta e il divieto di rimborsi forfettari sono volti a mantenere la chiarezza della distinzione: ogni forma di compenso, anche mascherato da rimborso, trasformerebbe il rapporto in qualcosa di diverso dal volontariato, con possibili conseguenze sul piano previdenziale (obbligo di assicurazione INAIL, contribuzione previdenziale), fiscale (qualifica fiscale del compenso come reddito di lavoro), giuslavoristico (rivendicazioni di diritti di lavoro subordinato in sede contenziosa). La giurisprudenza ha ripetutamente confermato la rigidità della distinzione, riqualificando come lavoro subordinato rapporti di «volontariato» in cui erano presenti elementi di stabilità, continuità e retribuzione mascherata.
Il comma 5 sull'incompatibilità è una delle previsioni più discusse e applicate nella pratica. La sua ratio è impedire che un'associazione assuma una persona come dipendente o collaboratore e poi le chieda di prestare anche attività di volontariato per «coprire» orari non retribuiti o attività ulteriori. La regola è di stretta applicazione: la stessa persona non può essere contemporaneamente lavoratore retribuito e volontario presso lo stesso ETS, indipendentemente dal tipo di rapporto di lavoro (subordinato a tempo pieno o parziale, autonomo continuativo, occasionale). Può invece essere dipendente di un ETS A e volontario di un ETS B distinto, anche se i due enti operano nello stesso ambito territoriale o settoriale. La compatibilità con la disciplina del lavoro è stata oggetto di chiarimenti da parte dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro (in particolare la nota INL n. 7615 del 14 settembre 2018 e le note successive), che ha vigilato con attenzione sui rapporti di volontariato presso strutture sanitarie, socio-sanitarie e Protezione civile per prevenire forme di lavoro non retribuito mascherato da volontariato. Il comma 6 esclude inoltre dalla qualifica di volontario l'associato che «occasionalmente coadiuvi gli organi sociali nello svolgimento delle loro funzioni»: la collaborazione associativa episodica (partecipazione ad assemblee, supporto alla preparazione di documenti, presenza a eventi statutari) non costituisce volontariato ai sensi del Codice e non genera quindi obblighi di iscrizione al registro o di copertura assicurativa specifica. La distinzione tra volontariato in senso tecnico e collaborazione associativa occasionale è importante per il dimensionamento dei registri e delle coperture assicurative degli ETS, ed evita di gravare l'ente di oneri amministrativi sproporzionati per ogni partecipazione episodica alla vita associativa.
Sul piano pratico, l'art. 17 impone agli ETS un'organizzazione precisa della gestione del volontariato. Il registro dei volontari deve essere tenuto in modo da consentire l'identificazione di ciascun volontario (dati anagrafici, codice fiscale, data di inizio attività, eventuale data di cessazione) e la documentazione del carattere non occasionale dell'attività. Il registro può essere tenuto in formato cartaceo o telematico, purché garantisca integrità, immodificabilità e tracciabilità delle annotazioni. Le politiche di rimborso spese devono essere formalizzate con delibera dell'organo competente (consiglio direttivo o assemblea, secondo lo statuto), che indichi le tipologie di spese ammesse al rimborso, i limiti quantitativi, le modalità di documentazione e i tempi di liquidazione. Per i rimborsi documentati non vi sono limiti quantitativi assoluti, ma le spese devono essere «effettivamente sostenute» (con esclusione di importi fittizi o esagerati) e «documentate» (con scontrini, ricevute, biglietti); la conservazione dei giustificativi è obbligatoria per i tempi della disciplina civilistica e tributaria (di norma dieci anni). Per le spese autocertificate, il limite quantitativo (10 euro giornalieri, 150 euro mensili) è inderogabile e si applica solo nei casi e per le attività previamente individuati dall'organo competente con delibera. La copertura assicurativa ex art. 18 CTS è obbligatoria per tutti i volontari iscritti al registro per infortuni, malattie connesse all'attività e responsabilità civile verso terzi: la sua mancanza è motivo di contestazione in sede di controllo del RUNTS e può comportare profili di responsabilità degli amministratori ex art. 28 CTS in caso di infortunio non coperto. Per le ODV di Protezione civile la disciplina dell'art. 17 si combina con quella speciale del D.Lgs. 1/2018 e con le regole regionali sull'iscrizione agli elenchi territoriali della Protezione civile, che possono imporre requisiti aggiuntivi su formazione, idoneità sanitaria e standard organizzativi.
Prassi e linee guida
· Regime di incompatibilità tra volontario e rapporto di lavoro
Art. 17, comma 5 CTS
La nota chiarisce che l'incompatibilità dell'art. 17, comma 5 CTS ha portata ampia: vieta qualsiasi rapporto di lavoro — subordinato o autonomo, retribuito — tra il volontario e l'ente (o la rete) presso cui svolge la propria attività. L'incompatibilità opera anche quando il datore di lavoro e l'ente di volontariato appartengono alla medesima rete nazionale ma sono giuridicamente distinti.
Leggi il documento su www.lavoro.gov.it· Ruolo dei volontari e prestazioni retribuite degli associati ODV
Quesiti sulla disciplina degli Enti del Terzo settore
La sezione B.3 chiarisce che, diversamente dalle APS (art. 36 CTS), le ODV non possono remunerare prestazioni lavorative degli associati: tale facoltà richiede una espressa base legale, che per le ODV non sussiste. La gratuità dell'attività del volontario è requisito caratterizzante l'art. 17, commi 2 e 3 CTS.
Leggi il documento su www.lavoro.gov.it· Attività volontaria e titolarità di carica sociale negli ETS
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali
La nota precisa, richiamando l'art. 17, comma 6 CTS, che i componenti dell'organo di amministrazione che svolgono esclusivamente la funzione di amministratori non sono automaticamente qualificabili come volontari. L'attività di volontariato deve essere personale, spontanea, gratuita e orientata a finalità di solidarietà, requisiti che non coincidono necessariamente con la carica gestoria.
Leggi il documento su www.lavoro.gov.itCasi pratici
Caso 1: ODV che gestisce un servizio di trasporto disabili
Un'ODV cittadina gestisce un servizio di trasporto di persone con disabilità verso strutture sanitarie. I volontari utilizzano i propri veicoli personali e sostengono costi di carburante e pedaggi. La direzione vuole formalizzare la gestione dei rimborsi. Procedura corretta ex art. 17 CTS: l'organo amministrativo delibera le tipologie di spese ammesse al rimborso (carburante, pedaggi autostradali, parcheggi) e il sistema di documentazione (scontrini, ricevute, registro chilometrico). Per il carburante può essere adottato un sistema basato sul rimborso chilometrico secondo le tabelle ACI o l'effettivo costo sostenuto su esibizione scontrini. I volontari attivi vengono iscritti nel registro dei volontari e coperti dall'assicurazione ex art. 18 CTS. Sono vietati i rimborsi forfettari mensili «a copertura spese». In caso di necessità di micro-spese non documentabili, l'organo può prevedere autocertificazione entro 10 euro giornalieri.
Caso 2: APS sportiva con allenatore volontario e dipendente
Un'APS sportiva ha un dipendente part-time con contratto di lavoro subordinato come segretario amministrativo. Il dipendente è anche un appassionato di pallavolo e si offre come allenatore volontario della squadra under 14 dell'associazione. L'organo amministrativo deve verificare la compatibilità ex art. 17, comma 5, CTS: la qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo retribuito con lo stesso ente. Quindi: il dipendente non può essere contemporaneamente volontario presso la stessa APS. Soluzioni possibili: la persona rinuncia al ruolo di allenatore volontario; oppure rinuncia al rapporto di lavoro retribuito; oppure l'attività di allenatore viene regolata come collaborazione retribuita ex art. 36 D.Lgs. 36/2021 (Riforma sport), con applicazione del relativo regime previdenziale e fiscale. Non è invece possibile una sovrapposizione tra dipendenza e volontariato nello stesso ente.
Domande frequenti
Devo iscrivere tutti i volontari al registro?
No, solo quelli che svolgono attività non occasionale. Il comma 1 dell'art. 17 specifica che vanno iscritti i volontari che operano «in modo non occasionale». La nozione di occasionalità non è ulteriormente definita dal CTS, ma l'interpretazione prevalente è che l'attività diventi non occasionale quando si protrae nel tempo con una certa frequenza, non quando è episodica (ad esempio l'aiuto di un singolo giorno per un evento specifico). In pratica i volontari «continuativi» (anche se a tempo parziale) vanno iscritti; quelli che intervengono una tantum, ad esempio per una giornata di raccolta fondi, generalmente non sono soggetti all'obbligo. L'iscrizione al registro è il presupposto per la copertura assicurativa ex art. 18 CTS, quindi nei casi dubbi l'iscrizione tutela l'ente.
Posso rimborsare al volontario il pasto pagato durante un'attività?
Sì, ma solo se la spesa è effettivamente sostenuta e documentata, ed entro i limiti deliberati dall'organo competente. Il comma 3 dell'art. 17 ammette il rimborso delle «spese effettivamente sostenute e documentate per l'attività prestata», quindi un pasto consumato durante una missione di volontariato è rimborsabile previa esibizione dello scontrino o della ricevuta fiscale. Sono invece vietati i rimborsi forfettari, ad esempio una somma mensile fissa «a copertura pasti» senza giustificativi. Per le spese non facilmente documentabili (taxi senza ricevuta, piccoli pasti) è possibile ricorrere all'autocertificazione ex art. 17, comma 4, entro 10 euro giornalieri e 150 euro mensili, ma solo se preventivamente deliberato.
Un dipendente dell'associazione può diventare volontario nello stesso ente?
No, è espressamente vietato dal comma 5 dell'art. 17. La qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo retribuito con l'ente di cui il volontario è socio o associato o tramite il quale svolge la propria attività volontaria. La ratio è impedire forme di volontariato «coattivo» in cui il dipendente sia indotto a prestare ore di lavoro non retribuite sotto la veste del volontariato. Una persona può invece essere dipendente di un ETS A e volontario di un ETS B distinto. Eccezioni limitate sono previste per gli operatori di soccorso delle organizzazioni di vigili del fuoco volontari delle Province autonome di Trento e Bolzano.
Posso chiedere ferie per fare volontariato?
Per le attività di volontariato occasionali ordinarie, non esiste un diritto specifico a permessi retribuiti generalizzato. Il comma 6-bis dell'art. 17 riconosce però ai lavoratori subordinati che intendano svolgere attività di volontariato in un ETS il diritto di usufruire delle forme di flessibilità di orario di lavoro o delle turnazioni previste dai contratti o dagli accordi collettivi. In pratica si può negoziare con il datore di lavoro orari flessibili o turnazioni che agevolino l'attività di volontariato, nei limiti del CCNL applicabile. Per le attività di Protezione civile in caso di emergenza esiste poi una disciplina specifica (art. 39 D.Lgs. 1/2018) che riconosce permessi e benefici peculiari ai volontari mobilitati.
Vedi anche