Art. 25 T.U.B. – Partecipanti al capitale.
In vigore dal 30/11/2021
Modificato da: Decreto legislativo del 08/11/2021 n. 182 Articolo 1
1. I titolari delle partecipazioni indicate all’articolo 19 devono possedere requisiti di onorabilita’ e soddisfare criteri di competenza e correttezza in modo da garantire la sana e prudente gestione della banca.
2. Il Ministro dell’economia e delle finanze, con decreto adottato sentita la Banca d’Italia, individua:
a) i requisiti di onorabilita’;
b) i criteri di competenza, graduati in relazione all’influenza sulla gestione della banca che il titolare della partecipazione puo’ esercitare;
c) i criteri di correttezza, con riguardo, tra l’altro, alle relazioni d’affari del titolare della partecipazione, alle condotte tenute nei confronti delle autorita’ di vigilanza e alle sanzioni o misure correttive da queste irrogate, a provvedimenti restrittivi inerenti ad attivita’ professionali svolte, nonche’ a ogni altro elemento suscettibile di incidere sulla correttezza del titolare della partecipazione.
3. In mancanza dei requisiti non possono essere esercitati i diritti di voto e gli altri diritti, che consentono di influire sulla societa’, inerenti alle partecipazioni eccedenti le soglie indicate all’articolo 19, comma 1, lettera a). In caso di inosservanza, la deliberazione od il diverso atto, adottati con il voto o il contributo determinanti delle partecipazioni previste dal comma 1, sono impugnabili secondo le previsioni del codice civile. L’impugnazione puo’ essere proposta anche dalla Banca d’Italia entro centottanta giorni dalla data della deliberazione ovvero, se questa e’ soggetta a iscrizione nel registro delle imprese, entro centottanta giorni dall’iscrizione o, se e’ soggetta solo a deposito presso l’ufficio del registro delle imprese, entro centottanta giorni dalla data di questo. Le partecipazioni per le quali non puo’ essere esercitato il diritto di voto sono computate ai fini della regolare costituzione della relativa assemblea”
Scopri i nostri servizi fiscali
Visita il nostro blog per informazioni gratuite e assistenza fiscale personalizzata
In sintesi
Commento del professionista
L'art. 25 del Testo Unico Bancario disciplina i requisiti soggettivi dei partecipanti rilevanti al capitale delle banche italiane: un presidio cardine della vigilanza prudenziale, volto a garantire che chi detiene quote idonee a influire sulla gestione di un intermediario creditizio risponda a standard rigorosi di onorabilità, competenza e correttezza. La disposizione, profondamente rivista dal D.Lgs. 12 maggio 2015 n. 72 e, da ultimo, dal D.Lgs. 8 novembre 2021 n. 182, è il pendant — sul versante azionario — dell'art. 26 T.U.B. sugli esponenti aziendali: i due assi compongono il sistema italiano di fit-and-proper assessment, allineato alle Joint ESMA-EBA Guidelines on the assessment of the suitability of members of the management body and key function holders.
Il quadro di riferimento europeo: CRD V e Joint Guidelines
La cornice europea è scolpita dall'art. 23 della Direttiva 2013/36/UE (CRD IV/V), il quale impone agli Stati membri di subordinare l'acquisto e la detenzione di partecipazioni qualificate in enti creditizi alla verifica della «qualità dei candidati acquirenti». La direttiva individua cinque parametri valutativi: la reputazione dell'acquirente, l'idoneità degli esponenti che diverranno membri degli organi a seguito dell'operazione, la solidità finanziaria, la capacità della banca di rispettare gli obblighi prudenziali e l'assenza di rischio di operazioni di riciclaggio o finanziamento del terrorismo. La trasposizione italiana è stata operata in più riprese: il decreto legislativo n. 72/2015 ha riscritto l'art. 25 introducendo i criteri di competenza e correttezza accanto al tradizionale requisito di onorabilità, e il D.Lgs. 182/2021 ha completato l'allineamento con la CRD V (Direttiva UE 2019/878), perfezionando la graduazione dei criteri in funzione dell'influenza effettivamente esercitabile.
A livello regolamentare, le Joint ESMA-EBA Guidelines (EBA/GL/2021/06) e il Joint Guidelines on the prudential assessment of acquisitions of qualifying holdings (JC/GL/2016/01) costituiscono la trama interpretativa di riferimento: la Banca d'Italia li applica integralmente nelle valutazioni di propria competenza e li richiama nelle Disposizioni di Vigilanza (Circolare 285, Parte I, Titolo III). Per il professionista che assista un acquirente di partecipazione bancaria, l'analisi non può prescindere dal raffronto puntuale tra il profilo del cliente e i benchmark europei.
Il D.M. MEF 169/2020: la disciplina attuativa di dettaglio
L'attuazione interna dell'art. 25 si realizza attraverso il D.M. del Ministero dell'economia e delle finanze 23 novembre 2020 n. 169, recante il regolamento sui requisiti e i criteri di idoneità degli esponenti e dei partecipanti delle banche e degli intermediari finanziari. Il decreto sostituisce il precedente D.M. 161/1998 e contiene una disciplina unica sia per gli esponenti (art. 26 T.U.B.) sia per i partecipanti rilevanti (art. 25), evidenziando la matrice unitaria del fit-and-proper italiano.
Il D.M. 169/2020 declina in modo analitico le tre dimensioni della valutazione. L'onorabilità (artt. 23-25 del decreto) si articola in cause ostative tipizzate: condanne penali per delitti contro la pubblica amministrazione, contro il patrimonio, in materia tributaria, fallimentare, antiriciclaggio; applicazione di misure di prevenzione; sanzioni amministrative pecuniarie superiori a determinate soglie irrogate dalle autorità di vigilanza nazionali e UE. La competenza (art. 24) è valutata in funzione dell'esperienza pregressa in materia bancaria, finanziaria, assicurativa o in posizioni manageriali che dimostrino conoscenza del settore; il decreto introduce una graduazione: tanto maggiore è la partecipazione e l'influenza esercitabile, tanto più stringente è il requisito. La correttezza (art. 25 del decreto) è la dimensione più innovativa: include relazioni d'affari trasparenti, assenza di operazioni elusive di obblighi di vigilanza, condotte cooperative verso le autorità, assenza di provvedimenti restrittivi inerenti ad attività professionali svolte.
Le soglie rilevanti: il rinvio all'art. 19 T.U.B.
L'art. 25 si applica ai titolari delle partecipazioni indicate all'art. 19, cioè a chi detenga quote rilevanti del capitale o, comunque, in grado di influire sulla gestione. La soglia di partenza è il 10% del capitale o dei diritti di voto, ma sono comprese anche le soglie ulteriori (20%, 30%, 50%) che attivano un obbligo di autorizzazione preventiva della Banca d'Italia. L'art. 19, comma 1, lett. a) T.U.B. fa riferimento anche a partecipazioni «che, indipendentemente dall'entità, comportino la possibilità di esercitare un'influenza notevole sulla gestione della banca»: la verifica della rilevanza non è quindi solo quantitativa ma anche qualitativa, valutata caso per caso con i criteri delle ESMA-EBA Guidelines.
La verifica dei requisiti non è circoscritta al momento dell'acquisto, ma si estende all'intera vita della partecipazione: il partecipante rilevante deve mantenere i requisiti per tutta la durata della detenzione e deve comunicare tempestivamente alla Banca d'Italia ogni circostanza sopravvenuta che possa pregiudicarli. Si tratta di un obbligo continuativo di compliance individuale, oltre che di un dovere di trasparenza verso l'autorità.
La sanzione: sospensione del voto e impugnabilità delle delibere
Il comma 3 dell'art. 25 articola la sanzione amministrativa per la perdita o l'assenza dei requisiti: i diritti di voto e gli altri diritti idonei a influire sulla società non possono essere esercitati per la quota eccedente le soglie dell'art. 19. La sospensione opera automaticamente — non occorre un provvedimento espresso della Banca d'Italia, che tuttavia interviene di norma con un atto ricognitivo — e produce effetti civilistici di rilievo. Le partecipazioni sospese sono computate ai fini della costituzione dell'assemblea ma non concorrono alle deliberazioni: una sorta di quorum dimezzato che evita stalli decisionali pur escludendo l'apporto del partecipante non idoneo.
Le deliberazioni adottate con il voto o il contributo determinanti delle partecipazioni in violazione del 25 sono impugnabili secondo le regole del codice civile (artt. 2377-2379 c.c.). L'impugnazione può essere proposta dai soci dissenzienti, assenti o astenuti, ma soprattutto — ed è la novità del 2015 — direttamente dalla Banca d'Italia entro 180 giorni dalla data della deliberazione (o dall'iscrizione nel registro delle imprese, se la deliberazione vi sia soggetta). Si tratta di una legittimazione straordinaria che proietta l'autorità di vigilanza nel processo civile, ampliando lo strumentario di enforcement.
Il procedimento autorizzativo: art. 19 e Joint Guidelines
Per il professionista che assista un'operazione di acquisto di partecipazione rilevante, il quadro procedimentale è essenziale. L'art. 19 T.U.B. impone autorizzazione preventiva della Banca d'Italia (o della BCE, se la banca è significativa nel MVU) per l'acquisto, l'incremento o la cessione di partecipazioni qualificate. L'istanza deve essere corredata della documentazione probatoria dei requisiti dell'art. 25: certificati penali, attestazioni di carichi pendenti, dichiarazioni sostitutive con elenco di partecipazioni in altre società, descrizione delle relazioni d'affari, illustrazione delle sanzioni eventualmente subite.
Il procedimento ha durata massima di 60 giorni lavorativi (art. 22 CRD V), sospendibile per richieste di integrazione. In caso di esito negativo, il provvedimento di diniego è impugnabile davanti al TAR del Lazio. La pratica di Banca d'Italia mostra un atteggiamento crescentemente rigoroso, in linea con la SREP e con i casi affrontati dalla BCE nell'ambito del MVU: il fit-and-proper è uno dei filtri principali contro l'ingresso nel sistema creditizio di soggetti non idonei.
Il ruolo della Banca d'Italia e il coordinamento con la BCE
L'autorità competente per la valutazione varia in funzione della significatività della banca. Per le banche meno significative, la valutazione è di competenza della Banca d'Italia secondo le procedure interne. Per le banche significative nell'ambito del Meccanismo di Vigilanza Unico (art. 6-bis T.U.B.), la valutazione è formalmente di competenza della BCE, ma la Banca d'Italia svolge l'istruttoria e propone il provvedimento secondo lo schema del Regolamento Quadro MVU. La pratica decisionale BCE, raccolta nelle Guide pubblicate sul sito Single Supervisory Mechanism, è anch'essa fonte di riferimento per il professionista.
Profili operativi: la due diligence pre-acquisto
Sul piano operativo, l'acquirente di una partecipazione qualificata in banca deve predisporre una self-assessment preliminare che identifichi eventuali cause ostative o profili critici. La prassi degli studi specializzati prevede: raccolta dei certificati penali dello Stato di residenza e di eventuali Stati di precedente residenza; screening delle sanzioni amministrative subite da autorità di vigilanza italiane ed estere; mappatura delle partecipazioni esistenti in società operanti nel settore finanziario, con analisi di possibili conflitti d'interesse; esame delle relazioni d'affari con la banca target e con altri intermediari, per intercettare profili di operazioni elusive.
Particolare attenzione va riservata ai profili antiriciclaggio: la disciplina UE (V e VI Direttiva AML) e il D.Lgs. 231/2007 impongono verifiche sostanziali sull'origine dei fondi impiegati per l'acquisto e sull'eventuale presenza di soggetti PEP (Politically Exposed Persons) nella catena partecipativa. Il D.M. 169/2020 ha integrato esplicitamente la valutazione di correttezza con questi profili, accentuando il legame tra fit-and-proper e antiriciclaggio.
Il regime sopravvenuto: vigilanza continuativa e obblighi di comunicazione
Una volta acquisita la partecipazione, il titolare non può ritenersi liberato dagli obblighi di idoneità. Il D.M. 169/2020 e la Circolare 285 prevedono un regime di vigilanza continuativa: il partecipante deve segnalare alla Banca d'Italia, entro termini stringenti, ogni evento che possa incidere sulla permanenza dei requisiti (condanne, sanzioni, procedimenti penali, modifiche alla compagine personale se si tratta di persona giuridica, mutamenti delle relazioni d'affari rilevanti). La banca, a sua volta, deve dotarsi di procedure interne che intercettino tali eventi e li trasmettano all'autorità.
Il mancato adempimento degli obblighi di comunicazione è autonomamente sanzionato ai sensi dell'art. 144 T.U.B., con sanzioni amministrative pecuniarie significative. È un'area di rischio operativo spesso sottovalutata e che richiede, in studio, presidi specifici di compliance per la clientela istituzionale.
Conclusione operativa
L'art. 25 T.U.B. non è una norma astratta, ma uno snodo concreto del sistema di vigilanza che impatta in modo diretto su ogni operazione di acquisto, incremento o detenzione di partecipazioni rilevanti in banche italiane. Per il consulente che operi in M&A bancario, in private equity con target finanziari, o in successioni e ristrutturazioni di famiglie che detengano partecipazioni storiche in istituti di credito, la padronanza dell'art. 25 — letto congiuntamente al D.M. 169/2020 e alle Joint Guidelines — è il presupposto operativo dell'intera attività. Una mancata o erronea valutazione preventiva può tradursi in dinieghi autorizzativi, sospensione di diritti di voto, impugnazione di delibere assembleari e sanzioni amministrative: rischi che si prevengono con un'analisi rigorosa e documentata già nelle fasi di scoping dell'operazione.
Domande frequenti
Quali sono i requisiti che il titolare di una partecipazione qualificata in banca deve possedere ai sensi dell'art. 25 T.U.B.?
L'art. 25 T.U.B. richiede tre requisiti: onorabilità, competenza e correttezza. L'onorabilità è valutata in base a cause ostative tipizzate (condanne penali, misure di prevenzione, sanzioni amministrative rilevanti). La competenza è graduata in funzione dell'influenza sulla gestione esercitabile: tanto maggiore è la partecipazione, tanto più stringente il requisito di esperienza in materia bancaria, finanziaria o manageriale. La correttezza riguarda relazioni d'affari trasparenti, condotte cooperative verso le autorità di vigilanza e assenza di provvedimenti restrittivi sull'attività professionale. La disciplina di dettaglio è nel D.M. MEF 169/2020.
Da quale soglia di partecipazione si applica l'art. 25 T.U.B.?
L'art. 25 rinvia alle partecipazioni dell'art. 19, comma 1, lett. a) T.U.B. La soglia di partenza è il 10% del capitale o dei diritti di voto; sono comprese anche le soglie del 20%, 30% e 50% che richiedono ulteriori autorizzazioni. È inoltre rilevante qualsiasi partecipazione che, indipendentemente dall'entità quantitativa, comporti la possibilità di esercitare un'influenza notevole sulla gestione della banca, valutata caso per caso secondo le Joint ESMA-EBA Guidelines. La verifica di rilevanza ha quindi una doppia dimensione, quantitativa e qualitativa.
Cosa succede se un partecipante rilevante perde i requisiti dell'art. 25 dopo l'acquisto della partecipazione?
Si applica automaticamente la sospensione dei diritti di voto e degli altri diritti idonei a influire sulla società per la quota eccedente le soglie dell'art. 19. La sospensione opera anche senza un provvedimento espresso, sebbene la Banca d'Italia intervenga normalmente con un atto ricognitivo. Le partecipazioni sospese sono computate ai fini del quorum costitutivo ma non deliberativo. Il partecipante è tenuto a comunicare tempestivamente alla Banca d'Italia ogni circostanza sopravvenuta che incida sui requisiti; la mancata comunicazione è sanzionata ai sensi dell'art. 144 T.U.B. con pecuniarie significative.
Le delibere assembleari assunte con il voto di un partecipante privo dei requisiti sono valide?
No, sono impugnabili ai sensi del comma 3 dell'art. 25 T.U.B. secondo le regole del codice civile (artt. 2377-2379 c.c.), purché il voto del partecipante non idoneo sia stato determinante per l'approvazione della delibera. La legittimazione all'impugnazione spetta ai soci dissenzienti, assenti o astenuti e — novità del D.Lgs. 72/2015 — direttamente alla Banca d'Italia, che può agire entro 180 giorni dalla data della deliberazione o dall'iscrizione nel registro delle imprese. Si tratta di una legittimazione straordinaria che riflette il valore pubblicistico della disciplina.
Quale procedura autorizzativa va seguita per acquistare una partecipazione qualificata in una banca italiana?
Occorre presentare istanza di autorizzazione preventiva alla Banca d'Italia ai sensi dell'art. 19 T.U.B. (o alla BCE, se la banca è significativa nel MVU). L'istanza deve documentare in modo analitico i requisiti dell'art. 25: certificati penali, attestazioni di carichi pendenti, dichiarazioni sulle partecipazioni in altre società finanziarie, descrizione delle relazioni d'affari rilevanti, illustrazione delle sanzioni eventualmente subite. Il procedimento ha durata massima di 60 giorni lavorativi (art. 22 CRD V), sospendibile per integrazioni. Il diniego è impugnabile davanti al TAR Lazio. La prassi della Banca d'Italia segue le Joint ESMA-EBA Guidelines e il D.M. MEF 169/2020.