Art. 27 T.U.B. — Incompatibilita’

Commento del professionista

L'art. 27 del Testo Unico Bancario, nella sua formulazione originaria, attribuiva al CICR (Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio) il potere di disciplinare l'assunzione di cariche amministrative presso le banche da parte di dipendenti delle amministrazioni dello Stato, fatta salva l'applicazione dell'art. 26 T.U.B. La disposizione è stata soppressa con effetto dal 27 giugno 2015 dal D.Lgs. 12 maggio 2015 n. 72, nell'ambito della complessiva riforma del sistema di vigilanza che ha riscritto in chiave europea l'intero impianto degli artt. 25-26 T.U.B. La soppressione è coerente con la nuova architettura unitaria del fit-and-proper, che assorbe nel D.M. MEF 169/2020 ogni profilo di incompatibilità degli esponenti aziendali, indipendentemente dalla loro provenienza professionale.

La ratio storica dell'art. 27: il sospetto della commistione pubblico-privata

L'art. 27 affondava le radici nella storia della legislazione bancaria italiana del secondo dopoguerra. La diffidenza verso la commistione tra impiego pubblico e cariche bancarie era tradizionale, originata dal modello di intervento pubblico nell'economia consolidatosi tra gli anni '30 e '70 del Novecento. La presenza di dipendenti dello Stato nei consigli di amministrazione delle banche — frequente nell'era delle banche di interesse nazionale (Comit, Credit, Banco di Roma) e degli istituti di credito speciale — era percepita come un fattore di possibile conflitto d'interesse, da regolamentare attraverso norme speciali.

Il T.U.B. del 1993, nel codificare la disciplina bancaria, aveva conservato in forma sintetica questa preoccupazione, attribuendo al CICR il potere di disciplinare la materia con propri provvedimenti. In concreto, il CICR aveva esercitato la delega in modo limitato, lasciando un quadro normativo piuttosto laconico. La regola di chiusura era già nel rinvio all'art. 26 T.U.B.: anche i dipendenti pubblici dovevano comunque possedere i requisiti di professionalità, onorabilità e (in seguito) indipendenza richiesti per ogni esponente.

Le ragioni della soppressione: l'armonizzazione europea e l'art. 91 CRD IV

La soppressione dell'art. 27 risponde a tre ordini di ragioni. In primo luogo, l'armonizzazione europea: la CRD IV (Direttiva 2013/36/UE) ha imposto un sistema unitario di valutazione dell'idoneità degli esponenti bancari, basato su criteri sostanziali (professionalità, onorabilità, indipendenza, idoneità collettiva, tempo dedicabile, conflitti d'interesse) e non su categorie soggettive ex ante. Un regime speciale per i dipendenti pubblici non era coerente con questa logica: ciò che conta non è la qualifica professionale di partenza, ma la concreta idoneità a esercitare le funzioni bancarie nel rispetto degli standard prudenziali.

In secondo luogo, la semplificazione normativa: l'art. 27, di scarsa applicazione pratica e di formulazione ormai datata, generava sovrapposizioni con le norme generali sul pubblico impiego (D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165) e con la stessa disciplina dell'art. 26. La sua soppressione ha eliminato un'area di ambiguità interpretativa, lasciando operare integralmente il regime ordinario.

In terzo luogo, la nuova centralità del D.M. MEF 169/2020 (e prima del D.M. 161/1998): il regolamento attuativo dell'art. 26 disciplina in modo organico i profili di conflitto d'interesse, le cause di incompatibilità e i limiti al cumulo degli incarichi. La presenza di un dipendente pubblico nel consiglio di una banca rientra ora nella valutazione complessiva di idoneità ex art. 26 T.U.B., senza necessità di una norma speciale.

Il regime applicabile oggi: art. 26 T.U.B., D.M. 169/2020 e normativa sul pubblico impiego

Per il professionista che assista oggi una banca o un esponente nella valutazione di compatibilità tra impiego pubblico e carica bancaria, il quadro normativo applicabile è composito ma chiaro. Il filtro prudenziale-bancario opera attraverso l'art. 26 T.U.B. e il D.M. MEF 169/2020: il dipendente pubblico candidato a carica bancaria deve possedere i requisiti generali di professionalità, onorabilità, indipendenza, e non deve incorrere nei limiti al cumulo degli incarichi né in conflitti d'interesse rilevanti. La valutazione è effettuata dal consiglio di amministrazione della banca (autovalutazione) e dalla Banca d'Italia (o BCE per le banche significative del MVU).

Il filtro lavoristico-amministrativo opera invece attraverso il D.Lgs. 165/2001 e le normative speciali di settore. L'art. 53 del T.U. sul pubblico impiego disciplina le incompatibilità del dipendente pubblico, distinguendo tra incompatibilità assolute (ad esempio, l'attività imprenditoriale o professionale extra-impiego, salvo specifiche autorizzazioni) e autorizzazioni alla pluri-attività. L'assunzione di una carica in un consiglio di amministrazione bancario, se non rientra nelle ipotesi di esonero, richiede di norma autorizzazione preventiva dell'amministrazione di appartenenza.

Per alcune categorie particolari operano regimi speciali. I magistrati ordinari sono soggetti a stringenti limiti alla partecipazione a società commerciali (R.D. 12/1941, L. 195/1958, D.Lgs. 109/2006). I dirigenti del MEF e i funzionari della Banca d'Italia e Consob sono soggetti a regimi di prevenzione del conflitto d'interesse particolarmente rigorosi, con periodi di cooling-off dopo la cessazione del servizio. Il D.Lgs. 39/2013 disciplina le incompatibilità degli incarichi presso le PA e gli enti privati in controllo pubblico.

Il diritto intertemporale: validità degli atti pre-soppressione

Un profilo che può ancora rilevare nella pratica è quello del diritto intertemporale. Le nomine effettuate ai sensi dell'art. 27 prima del 27 giugno 2015 — purché conformi alla disciplina allora vigente, inclusi gli eventuali provvedimenti CICR applicabili — restano valide, anche se la norma è stata successivamente soppressa. La soppressione opera con efficacia ex nunc: non determina la decadenza retroattiva degli esponenti regolarmente nominati né l'invalidità delle delibere assunte sotto il regime previgente.

Per le situazioni in corso al momento della soppressione, la transizione è stata regolata dal nuovo art. 26 e dalle Disposizioni di Vigilanza della Banca d'Italia. Gli esponenti pubblici già in carica hanno dovuto essere riassoggettati al regime ordinario, con verifica dei requisiti aggiornati. In alcuni casi ciò ha generato profili problematici, ad esempio per esponenti con incarichi cumulati che andavano riallineati ai nuovi limiti del D.M. 169/2020 (entrato peraltro in vigore solo nel 2020). La Banca d'Italia ha gestito la transizione con prassi flessibili, ammettendo periodi di adeguamento progressivo.

Conflitti d'interesse del dipendente pubblico in banca: profili pratici

Sul piano operativo, l'assunzione di una carica bancaria da parte di un dipendente pubblico solleva problemi specifici di gestione del conflitto d'interesse. Il professionista che assista la banca deve verificare innanzitutto la compatibilità di stato (autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza, rispetto del D.Lgs. 39/2013, eventuali divieti settoriali). In secondo luogo, deve mappare gli ambiti di possibile conflitto: se il dipendente opera in settori che interagiscono con la banca (vigilanza, fiscalità, lavori pubblici, contrattualistica), occorrono presidi di astensione e di gestione delle informazioni privilegiate.

Le banche di maggiori dimensioni dotano i propri esponenti pubblici di protocolli di astensione specifici: assenza dalle deliberazioni che coinvolgano l'amministrazione di provenienza, limiti all'accesso a documentazione sensibile, periodi di quarantena rispetto a operazioni connesse. La policy di gestione dei conflitti d'interesse, prevista dalle Disposizioni di Vigilanza, deve declinare in modo puntuale questi profili.

Esponenti pubblici e BCE: i casi recenti

La prassi BCE nel Meccanismo di Vigilanza Unico ha mostrato attenzione crescente al profilo della politica e indipendenza degli esponenti bancari. La Guida BCE sull'idoneità (Guide to fit and proper assessments, ultima edizione 2021) richiede una valutazione specifica dei legami con la politica e l'amministrazione pubblica, distinguendo tra esposizioni de minimis (consigli di amministrazione di enti minori, partecipazione a comitati tecnici) ed esposizioni rilevanti (cariche politiche, dirigenze pubbliche di alto livello). In presenza di legami significativi, l'autorità può richiedere misure di mitigazione (dimissioni dal ruolo pubblico, periodi di astensione, audit di compliance).

Per gli esponenti italiani con background pubblico, l'iter di nomina in banche significative comporta quindi una documentazione particolarmente accurata: dichiarazioni sulle cariche pregresse, descrizione delle interazioni con il sistema bancario nei ruoli pubblici svolti, illustrazione delle misure di mitigazione adottate. È una fase critica della prassi di onboarding, in cui il professionista può fornire un valore aggiunto significativo.

Conclusione operativa

L'art. 27 T.U.B., pur soppresso da oltre un decennio, conserva un valore sistematico nella comprensione dell'evoluzione del diritto bancario italiano: la sua eliminazione segna il passaggio da un sistema di incompatibilità categoriali a un sistema di valutazione sostanziale dell'idoneità degli esponenti. Per il professionista contemporaneo, la disposizione abrogata non genera obblighi operativi diretti, ma il quadro normativo che l'ha sostituita (art. 26 T.U.B., D.M. MEF 169/2020, normativa generale sul pubblico impiego) richiede un'analisi accurata in ogni operazione che coinvolga dipendenti pubblici in cariche bancarie. La conoscenza dello sviluppo storico aiuta a interpretare correttamente il silenzio attuale della disciplina speciale e il pieno operare della disciplina generale. Per le banche, è essenziale dotarsi di policy interne che integrino fit-and-proper bancario e compliance con la normativa pubblicistica, prevenendo profili sanzionatori sia in sede di vigilanza prudenziale sia in sede disciplinare per il dipendente pubblico.